理顺政府收入划分必须充分考虑税制改革因素（2）

第二，资源税和房地产税改革难免触动现有地方税收分布格局。资源税改革主要内容是从量计征改从价计征，房地产税改革的核心内容是对个人住房保有课税。这两项改革最终属于增收性改革，会充实地方自有财力。进一步说，新一轮税制改革是有增有减的改革，减税性改革同步冲击中央税和地方税，增税性改革主要是地方得益，资源税和房地产税两项改革是突出例证。但从资源禀斌和经济发展水平角度看，资源税改革和房地产税改革带来的增收的区域分布是高度不均衡的。具体讲，资源税改革会使资源开采大省增收，比如内蒙、陕西、新疆等，房地产税改革会使房价高的地区增收更多，比如北京、上海、广州、杭州等大城市，形成城市与乡村地方税收差距的再度拉大。设计调整政府间收入划分方案有必要前瞻性地分析这种增收前景。因为假如这两项改革增收额大，要实现中央与地方财力格局的相对稳定，就可以适当考虑其它税收划分适度向中央倾斜。

第三，消费税改革势必引起该税收入区域分布发生变化。我国的消费税实际上属于特别消费税，只对部分商品征收。消费税改革的主要内容是调整征收环节和征收范围及税率结构。调整征收环节会连带收入区域分布结构发生变化。目前消费税收入主要来自卷烟制造和批发、成品油加工及汽车制造。因此，有这三类产品制造的区域消费税收入规模较大，比如辽宁、上海、江苏、湖北、云南、山东等省，其中云南至为突出，云南国内消费税占全国国内消费税总额的比重近8%。但一般预算收入占地方一般预算收入总额比重却不足3%。如果把征税环节调到批发或零售，那么，生产消费税应税产品的区域就会丢掉收入，而销售消费税应税产品多的区域就会大大得益。进一步看，大中城市会成为消费税主产区，做为生产基地的农村就会丢掉税收。换言之，当我们研究是否要把消费税放给地方时，必须同时考虑征税环节调整会给收入分布带来多大影响，进而认清消费税下放的区域利益分布格局能否真的起到大面积增强地方收入实力。

第四，提高直接税比重将冲击税收纵向分布结构。提高直接税比重是税制改革目标组合中的一项内容。目前直接税占税收比重在30%左右，其中主体税种是企业所得税和个人所得税。现行收入划分制度规定所得税的60%归中央、40%归地方。今后税制改革向纵深推进过程中，直接税比重会有所上升。主要原因有两点：一是“营改增”减税会使税源移至企业所得税上，从而增加企业所得税收入；二是个人所得逐步增加会相应增加个人所得税收入。税收增长率下行至个位数，但个人所得税增长率依然在两位数，背景就是城乡居民个人可支配货币收入增长率高达10%。直接税比重上升客观要求调整中央和地方间所得税分享比例。因为地方政府过去主要是靠货物和劳务税过日子，特别是营业税和增值税（25%）。发达经济体的税收结构转向直接税为主后，中央与地方间的收入划分之争的焦点就在于如何分配所得税。比如美国，销售税属于地方税，个人所得税归属历经多次调整，最终形成了分率共享格局。

概言之，税制改革会带来税收增减和税源分布变动。为此，调整政府间收入划分时似应做好三方面工作：一是有必要详尽测算改革可能引起的税收增减，在此基础上决定共享税比例的调整和税种划分的调整；二是全面分析税制改革引起的税源区域分布格局变动。要以此为依据研究决定究竟把那些税种下放给地方；三是实施税制改革时，既要考虑如何构建地方税体系，又要考虑如何加固中央税体系。

                                          （作者单位：财政部财政科学研究所）

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