李忠杰：在“四个全面”战略布局中理解全面从严治党（5）

（二）切实推进制度建设，用科学完善的制度管事管人。

重视制度建设，是我们党在经历了种种艰难曲折以后，取得的深刻认识，也是党的建设的重要经验。小平同志说过：“我们过去发生的各种错误, 固然与某些领导人的思想、作风有关, 但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行, 制度不好可以使好人无法充分做好事, 甚至会走向反面”。

那么，现在我们的制度已经很多了，但是是不是已经完善了呢，恐怕还不能说非常完善，或者可以说正在走向进一步完善的过程中。为什么那么多的干部出问题，并且窝案一个接着一个，有的地方政治生态已经变质，甚至将好人变成了坏人。像广东茂名、湖南衡阳、山西这类大面积的腐败现象，个人有责任，同时还得在制度上找原因。事实证明，作风状况腐败程度都与人的素质有关，同时也与制度体制是否完善有着紧密的联系。

习近平总书记指出，从严治党靠教育,也靠制度,二者一柔一刚,要同向发力、同时发力。推进全面从严治党，就必须继续在改善制度和体制上下工夫，并且提高制度建设的科学化水平，坚持靠制度来治国理政，靠制度来管党治党，靠制度来堵住漏洞，靠制度来实现干部清正、政府清廉、政治清明。

2013年中央专门印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。2014年9月又印发了《深化党的建设制度改革实施方案》，确定了4个方面26项具体任务。中央要求要确保绝大部分举措在2017年前基本完成，确保到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。

制度建设，既有党内制度，也有其他制度，这方面我们还有很多事情要做。比如说要进一步完善市场经济体制，调整资源和利益分配关系，减少政府和领导干部对经济活动的直接干预；要加强民主法治建设，提高决策的民主化科学化水平，减少烦琐的程序和手续；健全干部考核评价任用提拔监督的各种制度，防止干部考察中的失真失查现象，加大对权力的监督力度，制定严格的规范，加大查处的力度，减少腐败现象的发生。

制度不是稻草人，必须管用。所以，习近平总书记要求，要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。制定制度要广泛听取党员、干部意见，从而增加对制度的认同。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。   

刘云山同志还说，今后每年都要重点对一批党内法规制度特别是新出台制度的执行情况，开展专项检查，力争几年内使制度执行不力的问题取得突破。

（三）切实推进法治建设，加强对权力的制约和监督。

制度建设的根本问题是要规范权力的行使，加大对权力的监督。

习近平总书记说，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。所以，全面从严治党必须落实依法治国基本方略，更加严格地对权力进行规范约束和监督。

当年有个美国记者问毛泽东：“你们办事是谁给的权力？”毛泽东回答说：“人民要解放,就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实地为他们办事的人,这就是我们共产党人。”所以，新中国成立时制定的《共同纲领》和后来制定的《宪法》都明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，中国共产党掌权执政,本质上是受人民的委托管理国家和社会。但在现有的干部制度下，领导者的权力从表面上看似乎是由一级级组织考察、任命和授予。于是，有些人便产生了一种错觉，认为权力不是来自人民，而是来自某某上级，在权力的认识和使用上便产生了问题。从历年查处的案件看，很多干部往往不懂得权力授受这些起码的道理，对权力的认识严重扭曲。

权力会使人腐败。这是大家都已经很清楚的，但是权力首先会使人心扭曲，这其实也是最基础的。在现实生活中，我们随时随地都可以看到权力如何使人心扭曲的现象和事例，这也是一种不正常的现象。所以，对领导干部必须加强权力观的教育，使每一个干部都正确认识权力是从何而来，掌握在谁的手里；正确认识权力是为谁所用，用来干什么的；正确认识权力是受到监督的；正确认识权力不是永恒，是随时会被收走的。权力可以使用，切不可崇拜；权力只能当做为人民办事的工具，切不可当做个人追求的目标。

除了教育，更重要的是推进法治建设，加强对权力的规范制约和监督。十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的目标以及一系列新思想新观念和180多项重大改革举措。

四中全会还把“形成完善的党内法规体系”明确地包含在全面推进依法治国的总目标内。强调依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。这是全会的一个重要的新思想。落实好全面从严治党的部署和要求，必须以改革精神推进党的制度建设，以法治思维和法治方式建制度、明法度、严约束，切实将制度治党贯穿于党建工作全过程，不断提高管党治党水平。

习近平强调，每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。

那么，这个里面当然也有很多理论问题或者实际问题需要研究。比如说，权与法的关系一直是社会议论的话题。

推进法治建设就要辩证认识权与法的关系。有的人简单地问权大还是法大。我觉得要具体分析，要分层次来看。从国家的最高层面来说，权与法是统一的，没有权就没有法，权是法的后盾，法是权的体现，权要通过法来行使，法要体现权的威力。在制定宪法和法律过程中，权甚至于比法还大一点。但是一旦宪法和法律确立，就成为权的法律渊源和依据，为了保证法的权威性和稳定性，权就要转而在宪法和法律的规范下运行，权也就比法小了。对于具体的每一级党组织和国家政权机关来说，所掌握的权力都有一定的范围和限度，他们在执行法律和处理公务时都要有被授予的一定权力做后盾，但是这种权力绝不能超越于体现国家整体和长远利益的法律之上，超过就会越权违法。对领导干部个人来说，无论职位大小都是受人民和国家委托来行使权力的，更不能超越于法律之上，否则就是滥用职权。人们之所以提出权大还是法大的问题，主要在于不少干部无视法律和滥用职权。所以，对具体的国家机关和工作人员来说，必须明确法当然比权更大。权要依法行使，而不能以权侵法，以权违法。十八届四中全会提出，要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,就是在司法领域对权力的一种约束和限制。

（四）切实推进纪律建设，严格遵守党规党纪。

党的十八大以来，习近平总书记就加强新形势下党的纪律建设发表了一系列重要论述。在十八届中纪委二次全会上，着重强调了政治纪律；在三次全会上着重强调了组织纪律。习近平总书记说，从已经查处的大量顶风违纪案件中可以看出，一些党员、干部对纪律规定还置若罔闻，搞“四风”毫无顾忌，搞腐败心存侥幸。因此，在纪律上还要进一步严起来。

纪律问题在国际共产主义运动当中，特别是列宁创立布尔什维克党的时候就非常强调党的纪律，把纪律作为铁的纪律。中国共产党是在共产国际帮助下建立的，并且在二大的时候，就正式成为共产国际的一个支部，当然也遵循了共产国际的要求，高度重视党的纪律。

从历史上来看，我们党历来强调纪律问题。在还没有正式成立党的时候，蔡和森在跟毛泽东写信，就探讨了纪律问题，认为“党的组织为极集权的组织，党的纪律为铁的纪律”。

1922年7月召开的二大，在制定的第一个党章当中就专门设立了纪律一章，明确规定了九条纪律。规定得很细，而且也还是很严的。里面规定：党员言论行动违背党章，无故连续二次不到会，欠缴党费三个月，无故连续四个星期不为本党服务，留党察看期满而不改悟，泄漏本党秘密等，犯有一条就可开除党籍。

此后在革命斗争的过程当中，我们党又逐步地强调这样一些纪律。当然在不同的历史时期，有不同的特点。总的来说，在民主革命时期，党处于革命和战争状态，党的组织也基本上处于秘密状态，斗争非常尖锐，环境非常严酷，所以这个时期党的纪律非常严格，甚至非常严酷，就像当时的中央特科（中国共产党中央特别行动科），以及苏军时期的国家政治保卫总局，都曾清洗了很多的叛徒，甚至一般的可疑人员。历史大规模肃反，有的是必要，也有的造成了不少冤假错案。

1949年到1978年，党开始探索执政条件下的纪律建设，建立起高度集中的领导体制，进一步强化党的纪律，也逐步形成了政纪法纪，取得了很大成绩，当然也经历了不少曲折。

1978年以来，党恢复优良传统，加强纪律建设，随着改革开放的深入，不但统筹推进和改善党纪政纪法纪建设，增强了党、国家和社会的活力，也面临着许多考验和挑战。

所以，习近平总书记深刻指出，党面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨，就越要加强纪律建设，越要维护党的团结统一，确保全党统一意志、统一行动，步调一致前进。全党只有严明纪律、团结一致，才能形成强大的凝聚力和战斗力。   

党的纪律涉及党内生活的各个方面，主要包括政治纪律、组织纪律、财经纪律、宣传纪律、群众纪律、保密纪律、人事纪律、外事纪律等。总书记强调了多方面的纪律。比如，他强调，请示报告制度是组织纪律的一个重要方面。领导干部要有组织观念、程序观念，该请示的必须请示，该报告的必须报告，决不能我行我素，决不能遮遮掩掩甚至隐瞒不报。请示报告不是小事，不要满不在乎，这些年来一些干部出事就出在这个上面。他说，有的领导干部不知哪来的神通，办了好几个身份证，违规办了因私护照甚至持有外国绿卡，有的有几本港澳通行证，有的把老婆孩子都送到国外去了，根本没给组织上说一声，没把组织当回事！这些都要查，查出来就要处理，不搞下不为例。总书记强调的这些问题都有很强的针对性，我们要高度重视认真学习，深刻领会，严格执行。

认真研究国际共产主义运动史，我们也可以发现，纪律对各个党的发展作用是很复杂的，有时候是正向的，有时候也会出现一些负面的作用。为什么呢？这里关键就是要正确处理好纪律与党的先进性的关系。当党的路线、纲领、方针、政策正确的时候，纪律都起到正向的积极的作用。但如果我们犯了这样那样的错误的时候，纪律就有可能使我们失去抵制错误的能力。这就说明我们既要强调纪律，但是更要强调党的先进性纯洁性建设，把党建设得更好。如果没有先进性，光有纪律，战斗性可能很强，但是起的作用不一定是积极的；光有先进性没有纪律，也没有战斗力；没有先进性又没有纪律，那就更没有战斗力。所以加强纪律建设，要始终以党的先进性建设为主线，以党的先进性建设带动党的纪律建设。

同时，我们还要正确认识和处理党的纪律建设中的各种辩证关系，正确处理党的纪律与宪法法律的关系，正确处理严明党的纪律与尊重党员主体地位的关系，正确处理对下级的要求与对上级的要求的关系，正确处理党内不同意见与遵守组织纪律的关系。