立法权扩容须弄清和注意的问题

本次《立法法》修正案，将省级以下拥有一般地方立法权的主体从49个较大的市扩大为所有设区的市和自治州。这被认为是对我国立法体制的重大调整，引发了许多讨论。这些争论在一定程度上是建立在对我国立法体制的误解之上，要恰当评价《立法法》修正案的相关规定，需要对我国立法体制中的一些基本问题予以澄清。

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过的《立法法》修正案，将省级以下拥有一般地方立法权的主体从49个较大的市扩大为所有设区的市和自治州（本文以下统称“设区的市”）。这被认为是对我国立法体制的重大调整，引发了许多讨论。赞成者认为，地方立法权主体的这一扩张，回应了经济社会发展和全面深化改革对立法的需求，有利于促进地方治理法治化以及充分发挥地方的积极性和主动性。反对者认为，时下设区的市有许多缺乏立法专业人才，加之对地方立法的审查监督机制尚不健全，在此条件下扩大地方立法权主体，可能导致立法短时间过快跃进，极大增加立法权被滥用的风险。其实，这些争论在一定程度上是建立在对我国立法体制的误解之上，要恰当评价《立法法》修正案的相关规定，需要对我国立法体制中的一些基本问题予以澄清。

首要的一个问题是，到底什么是立法？顾名思义，立法就是制定法规范的活动，而法规范的本质在于设定私人公民、法人或者其他组织的权利义务。通俗认为，在我国只有宪法、法律、法规和规章是法。但在实践中，各级地方都在制颁大量的决议和规范性文件，它们对于经济社会文化事务的管理发挥着重要的作用，其中许多对于公民、组织的权利义务有着直接的影响。因其在《立法法》中没有被明确赋予法规范的地位，有时被称之为“无名规范”。这些无名规范，可能是授予私人利益的，也可能是课予负担的，可能是创设性的，也可能是执行性的，只要其属于对外部社会事务进行规范、确定私人权利义务的抽象规则，就应具有法规范的性质。这里应特别强调的一点是，我们不必将立法神秘化，凡是制颁确定私人权利义务的抽象规则的活动都是立法，如同各级行政机关可以行使行政权，各级司法机关可以行使司法权，各级人大也同样可以行使立法权。但是，由于《立法法》没有就这些无名规范的范围、程序和监督加以规定，导致这些无名规范存在很多的问题，而将其中的部分，通过纳入地方性法规或规章的范围而受到《立法法》的调整，将会大大提高其科学性和民主性，这是《立法法》修正案的一大进步。

根据我国宪法的规定，我国的各级地方人大及其常委会，是代表人民在地方行使国家权力的“地方国家权力机关”，在维护宪法、法律在地方的实施，保障人民的民主参与权利，促进地方人民的福祉等方面具有重要的作用。在法治国家中，地方国家权力机关要发挥其作用，最为基本的一种方式就是地方立法。在不具备地方立法权的情形下，其作为地方国家权力机关的地位难以充分体现。