京津冀“新首都圈”人口调控战略方向和路径选择

从国家十二五规划纲要到习近平总书记在京津冀协同发展工作座谈会上的重要讲话，再到《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》出台，京津冀协同发展已经成为国家重大发展战略。

京津冀地区包括北京、天津以及河北11个地市，土地面积21.6万平方公里，囊括１亿多人口，2013年GDP为6.2万亿元，占全国1/9。解决好京津冀地区人口协同发展问题，将为中国特大城市都市圈人口一体化发展提供示范标本。

为此，从国家整体发展的全局高度和京津冀协同发展的战略角度入手，梳理国内外特大城市及城市群和都市圈的人口调控经验，重新审视和评析首都北京最近30年人口调控政策和研究状况，对未来制定京津冀人口有序迁移和合理分布政策，促进区域人口与经济社会和资源环境的协调可持续发展，具有重要的战略意义和参考价值。

世界主要特大城市圈人口调控政策经验范式

特大城市都市圈人口调控是全球性难题。国外特大城市人口调控政策可大体分为以下五类：

建立卫星城或次中心疏导战略。

英国伦敦是通过规划卫星城和次中心引导人口与资源环境和经济发展相适应的典型。1944年伦敦出台规划，提出建设城市内环、郊区圈、绿带环、乡村外环，并在外围建立卫星城，使中心城市人口集中、住房条件恶化、工业发展用地紧缺等问题得到缓解；针对外围卫星城人口集聚力缺乏等问题，制定《大伦敦规划（1969年）》，提出使城市沿三条主要快速交通干线向外扩展，并在终端分别建设三座“反磁力吸引中心”城市；2008年出台新规划，将伦敦划为东西南北中五个次区域，强调相互间的“可渗透性”，鼓励跨区域经济活动。

功能疏解和机构搬迁政策。

日本参众两院1990年通过关于国会等机构转移决议案，提出将转移国会和中央政府功能，调整东京首都功能，由“一极集中”向“多核心型”城市发展。韩国1972年制定《大城市人口分散措施》，要求搬迁京畿道、明知和汉阳等大学；次年，首尔开始外迁行政机构。

注重法律和规划引导人口布局。

法国巴黎1965年制定《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要（1965—2000）》和《巴黎地区战略规划》，对巴黎地区整体功能布局制定为期35年的规划。日本政府先后颁布《东京特别都市计划》《首都圈整备计划》《东京都长期规划》，完善东京都市圈功能布局。韩国政府专门制定《工业布局法》，辅以差别化税收政策。

通过调整产业布局调控人口。

不少特大城市都市圈通过产业布局和结构调整间接调控人口结构和分布，达到“以业控人”目的。

法国巴黎曾借助行政审批和税收手段进行产业调控：一方面，严格限制市区核心地区新产业建立；另一方面，通过提供各种财政补贴鼓励巴黎地区产业迁往外地。

通过调控公共服务和社会保障间接调控人口。

一些发达国家特大城市通过税收和法律等手段调控公共服务以限制人口流入或过度聚集。

英国政府曾通过法律规定最低人均居住面积，以控制房屋建筑总面积来控制人口规模。法国巴黎在市区比郊区征收更多建筑用地税。韩国首尔对大型建筑物的建筑商征收人口过密税。

综上，国际特大城市都市圈人口调控经验表明，城市转型期人口调控应综合调控人口总量、结构和分布，还应注重城乡统筹协调发展，并系统运用经济、法律、规划和行政等手段进行宏观调控。

国内特大城市群人口调控模式梳理

当前我国正处于快速城镇化时期，特大城市人口调控对象主要是外来流动人口。

针对流动人口大规模快速流入特大城市状况，我国很多城市采取了多层面人口调控策略，其中，核心在于户籍制度改革以及主要依附于户籍的公共服务和社会保障体系如何实现对流动人口的实际有效覆盖。