京津冀“新首都圈”人口调控战略方向和路径选择（2）

以控制人口规模为基线，有序放开户籍管理制度。

为满足流动人口落户需求，广州市于2010年11月正式实施积分制入户制度。2014年3月，广州市公布人口调控和入户政策“1+3”文件，通过积分入户等方式推动1300万人进城。

以产业引导为主，优化人口结构和分布。

上海市针对当地人口素质总体层次不均衡的现状，结合产业布局，提出“压低端、扩中端、引高端”原则，优化人口结构。压低端，即尽可能减少存量人口中的低端产业就业人员，在增量人口中控制低端人口增速，降低比例；扩中端，就是通过产业政策、社会保障及公共服务引导，扩大符合当地产业结构调整方向的中端劳动力；引高端，就是通过合理积极的人才政策，吸引当地建设需要的高素质人才。

增强交通、教育、医疗等公共服务对人口的疏导和调节作用。

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》提出通过改善教育和医疗的公共服务调节人口结构的举措。包括优化基础教育结构，合理配置义务教育办学资源，逐步解决常住人口子女平等接受义务教育问题；优化配置医疗卫生资源，推动医疗卫生资源向农村基层、城市社区倾斜。

区域协同、合作分工，调控人口有序流动，形成合理布局。

《长江三角洲地区区域规划》提出，长三角地区应依托核心区引导苏北、浙西南地区产业和人口有序集聚，加快城市发展。引导和鼓励人口向沿江、沿湾、沿海以及主要交通沿线、资源环境承载能力强的重点城镇转移，适度提高人口集聚度。

京津冀都市圈人口调控政策局限和内因分析

尽管自20世纪80年代以来就已形成一体化发展思路，但在京津冀城市圈迅速发展过程中，低层次产业吸引了大量外来人口涌入。另一方面，与人口调控政策相关的户籍、住房、就业等相关制度和教育、医疗、养老等公共服务配套改革滞后，严重影响人口在京津冀地区的均衡聚集和分布。加之区域经济社会发展差异和居民收入差异显著、人口承载力不均衡等矛盾突出，严重制约着京津冀未来长远发展。

目前，人口调控问题已成为北京亟待破解的关键难题，也成为制约京津冀协同发展、构建新首都经济圈和世界级城市群的主要瓶颈。

纵向来看，进入新世纪以来，北京市人口调控政策相关研究和实施大多局限于就北京市本地范围进行调控和政策规划。从最近30年北京人口调控政策历史演变和实际效果评估看，多数人口调控政策缺少从国家整体发展战略角度和京津冀协同发展角度的统筹考量和顶层设计，过多依赖户籍管控、行政限制等强制管理手段和硬性调控政策，尤其对于流动人口的调控，缺少京津冀协同发展战略下的实证分析与科学预测，简单的行政强制措施居多，社会保障和公共服务缺位。

作为我国最早提出实现一体化发展的地区，京津冀一体化水平至今仍低于其他经济圈，其根本原因在于本地区整体市场化程度不高，发展不均衡，尚未真正突破“行政区”简单叠加的利益壁垒，未形成“经济区”协同发展的有效模式和现实路径。实践证明，单纯依靠行政方式推动很难形成区域协调发展的真正合力，必须在京津冀协同发展的国家战略规划下充分发挥市场的决定性作用。