社会保障制度改革的国际经验与教训（2）

社会保障制度的国际经验

社会保障制度建设得好，就能成为国家治理和社会稳定的重要抓手，促进经济社会繁荣、安定；反之，社会保障可能成为经济社会效率低下甚至社会动荡的诱因。国际上，社会保障制度建设有一些重要经验教训值得注意。

社会保障体系应成为国家治理体系的子系统。世界各国的社会保障制度差别很大，有的社会保障制度不仅没有成为社会稳定器，反而经常诱发社会不满，甚至成为社会动荡的导火索。而有些社会保障制度在战后70年里很少诱发社会抱怨和社会运动，成为名副其实的社会安全网。造成这一区别的一个重要原因就是社会保障制度是否成为国家治理体系的子系统。以美国为例，无论是对底层民众，还是政府公务员，或是自由职业者与中产阶层，社会保障制度已成为社会团结的粘合剂和国家治理体系的子系统，成为各阶层忠诚于国家和支持政治制度的媒质。例如，美国社会保障对老年群体的反贫困效果十分明显，老年贫困率仅为9%，但如果没有社会保障就高达47%。

社会保障制度的多层次建设日益受到重视。多层次社会保障是指除了国家举办的社会保险制度，还需建立来自财政转移支付的社会救助制度和普惠型社会保护制度。此外，要大力发挥市场作用，借助税收优惠的杠杆，鼓励企业举办各种补充性制度和福利计划，引导个人购买各种个性化金融产品。希腊的例子表明，国家举办的单一层次或一支独大的制度结构不可能满足所有人，其结果是事倍功半：财政不堪重负，国家承受较大压力；福利层次越单一，就越依赖国家，由此陷入恶性循环；形成“端起碗来吃肉，放下碗来骂娘”的社会文化。多层次制度下，福利来源渠道是多元的，总体福利水平并不差，且每个阶层都可找到与之对应的制度层次，他们各得其所，各有其位。所以，能够成为国家治理体系子系统的社会保障制度一定是多层次的。

缴费型与非缴费型计划的制度边界和功能定位应予以厘清。从经费来源的角度看，社会保障主要由缴费收入形成的社会保险制度和来自于财政转移支付的社会救助制度构成。经费来源渠道的不同决定了其制度的功能定位各有侧重：前者强调的是参与精神和共济原则，制度建设应坚持精算平衡原则和财务可持续性；后者强调的则是社会公平和收入再分配，起到安全网的作用，实现政府提供社会保障这种公共服务的目标。本来，这两个制度功能定位明确，相得益彰。但在有些国家，由于制度目标错配，边界模糊，功能交叉，社会保险制度不得不过多地占用财政资源，社会救助的财力分散，两个制度不能匹配，社会各方都不满意。

发达国家越来越重视投资收益的重要性。30多年前，用社会保险基金进行投资的发达国家不是很多，维持收支平衡是大多数国家追求的目标。但自1990年美国将养老保险缴费率提高到12.4%以来，建立资金池和提高收益率的做法越来越多，目前在美国2.8万亿美元的养老基金余额中，大约2/3来自购买国债的收益；紧随美国之后，加拿大于1997年、日本和韩国于2000年相继建立起市场化、多元化和国际化的社会保险基金投资机构，投资收益率十分可观。发达国家投资体制改革的目的是为了利用市场机制的方式来提高基金的收入能力和支付能力，以此达到保持当代参保人较低的缴费比例、减轻人口老龄化导致未来参保人缴费增加的经济压力和实现代际公平的长远考虑。