社会保障制度改革的国际经验与教训（3）

社会保障制度改革要注意的问题

对社会保障制度而言，改革是永恒的话题，改革每时每刻都在发生。一部社会保障制度史，就是一部社会保障改革史。在不断改革试错的历史过程中，许多国家社会保障制度改革的经验教训同样值得注意和反思。

社会保障改革一定要抓住历史机遇。社会保障改革具有明显的窗口期，一旦窗口关闭，机遇将擦肩而过。二战后，英国于1946年宣布建成福利国家，同时对传统的“碎片化”福利制度予以整合，首创“大一统”的制度模式。第一批次的发达国家和第二批次的国家纷纷效法，但只有北欧等少数国家改革成功，广大西欧和南欧国家则由于种种原因只建立了福利国家，却未完成“碎片化”整合的任务。以法国为代表的“碎片化”福利国家经常诱发各种社会骚乱和社会运动，但它们回天无力，就连提高退休年龄在过去的20年里都成为一个顽疾。

有利于促进就业越来越成为社会保障的改革取向。就业是民生之本，保民生就是保稳定。20世纪90年代以来，欧洲社会保障改革的主要方向之一就是促进就业。例如，社会保障要有利于劳动力的流动和全国劳动力大市场的形成，具有良好的便携性，否则将影响产业结构的升级、转换和调整；要有利于拓宽就业增长路径，具有良好的可及性，适应第三产业和服务业与非正规部门的就业需求，适应网络时代就业多样化的需求；要有利于保持劳动力市场弹性和提高劳动参与率，福利水平要适当。欧洲一些国家之所以长期保持两位数失业率，就业市场“局内人—局外人”的对立格局之所以长期存在，在很大程度上是这些国家的福利制度导致的结果。为此，北欧国家首创的“灵活保障”风靡全欧。

经济上升时期要注意防止福利赶超。社会保障存在的发展周期决定其大致可以分为两类情况，一类是处于从无到有、从小到大的后来者，它们大多处于制度建设期和成长期；一类是作为先行者，正处于制度调整和改革的“福利减肥”期，这是一个艰难的历史时期。在反思其社会保障历史进程时，它们或多或少都曾出现过类似的经验教训，即在经济发展处于上升时期待遇水平发展较快，有些国家甚至出现福利赶超，它们当时没有意识到经济增长进入稳态后的福利刚性问题，也没有意识到政治家为竞选的需要而作出的过多承诺和大包大揽迎合了选民的民粹主义，实则超越了经济发展水平。

社会保障改革日益重视顶层设计和社会宣传。几十年来，社会保障制度改革的经验之一是国家对顶层一揽子设计的作用越来越重视，投入的精力越来越多，规划蓝图的细节越来越精准，咨询智库和宣传解释的力度也越来越大。加拿大1997年实施的投资体制改革的经验值得注意。在加拿大的改革设计中，为建立资金池而提高缴费率所做的测算，为减轻子孙后代缴费压力而建立投资体制所预测的投资收益，为提高收益率和减少市场风险设计的投资体制所做的制度创新等，方案设计数易其稿，持续多年，不仅广泛征求社会意见和咨询智库，还与各省多次协商，甚至到省里进行专题讲解和路演。

普遍采取参数式改革和结构式改革的方式以应对人口老龄化。20世纪末以来，在婴儿潮退休高峰即将来临、医疗条件和投入普遍提高、老龄化和全球化深入推进的趋势下，各国政府采取的应对措施主要有两种，一是进行参数式改革，即提高社会保险项目的缴费率和退休年龄，下调待遇水平，普遍收紧社会救助的受益资格，提高门槛和条件，缩小受益人口比例，减少支出规模；二是进行结构式改革，进行制度创新，加强缴费与权益之间的联系，调动个人、企业和社会的积极性，扩大市场因素的作用，加强精算中性，追求精算平衡，强调精算公平。上述两个特征是20世纪90年代以来美欧社会保障改革趋势中分别采取的主要做法。

社会保障制度改革追求的目标模式要符合本国的基本国情。在世界范围内，由于不同国家的历史条件、文化特征各不相同，因此建立的社会保障模式也存在差异。随着经济社会的发展变迁，在世界范围的改革浪潮中，不同模式的社会保障制度既相互交融、取长补短，同时又明确树立起自己的追求目标，凝聚社会共识，以便在制定各项政策时能够一以贯之，不以政府换届和领导人的变更而随意变化。例如，基于两次世界大战恶性通胀的痛苦历史记忆，秉承俾斯麦模式的德国始终坚持现收现付的改革理念，但同时又不断吸纳其他模式的有益因素；而智利等拉丁文化传统国家着眼于提高储蓄率，始终围绕建立资本化账户而进行制度创新，同时也不忘借鉴其他模式特点，建立本国的社会养老金制度。

（作者：中国社会科学院世界社保研究中心主任）