许耀桐：论党和法治的十大关系 （2）

3.大小关系

到底是党权、官权大，还是法治权力大，这是不容回避的问题。由于中国受到两千多年封建思想的侵蚀影响，一些干部法治意识薄弱，存在着“人比法大、权比法大、情比法大”的观念，遇到涉及处理与法律有关的纠纷冲突的事，不是寻求司法途径解决，而是热衷于运用各种潜规则，绕过法治解决问题，因为他们信奉的是“党权、官权比法权大”。

其实，马克思主义有一条根本的原理，人民是主人，党不过是仆人或勤务员。党的干部，如恩格斯指出的，“党内的官吏——自己的仆人”[7]。毛泽东说：“我们一切工作干部，不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务”[8]。对于共产党人，张闻天透彻地表白道：“人民群众是主人，党是勤务员”[9]。邓小平更深情地说，“我是中国人民的儿子”[10]。

从人民是主人、党是仆人的理念出发看待法治问题，法治就是人民意志的反映，而不是党的权力的体现。十八届四中全会《决定》明确地指出，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”强调了立法是人民意志的凝结，沉甸甸的法治当然大于、重于党的权力。1978年，邓小平通过总结“文革”教训，曾经深刻地指出，不能“把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”[11]在这里，邓小平明确地指出，党的领导人不是法的化身，不要把他们的话当作法律，党的领导人没有比法律更重要的地位，这就彻底地否定了权大于法、官大于法从而导致人治的总根源。

4．内外关系

党是处在法治之内还是处在法治之外？显然，应该处在法治之内。党的十三大报告指出“党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动。”十五大报告又明确指出，“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”十八大报告更进一步阐明，“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这些论述都说明，绝不能把党置于法治之外，而应该置于法治之内。坚持党对法治的领导，绝不是处于法治之外的领导。

2014年，习近平《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》说得更清楚了，“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力”。习近平同样地强调了，党不可能站在法治之外而拥有领导的权力，而只能站在法治之内才拥有领导的权力。

5．先后关系

在全面深化改革中，如何推进改革发展，党与法治何者为先？2014年2月28日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议并发表重要讲话，他指出，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”[12]为此，十八届四中全会《决定》明确指出，“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这就确立了在改革的发展进程中，法治要始终走在前列的理念。

在改革开放初期，当时法律不健全，缺漏很多，而且即便有法律，由于是在计划经济时代制订的，大部分也是旧法，对改革起着阻碍作用，实践中不能用。所以，我们党领导改革，是按照邓小平提倡的要冲破条条框框，先闯、先试，试成功了再制订法律，对改革成果进行肯定和巩固。这可以说，过去党领导改革是“先改后立，破字当头”。但现在，情况完全不同了，到2010年底时，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，已经形成了以宪法为统领，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。这就说明，我们现在搞改革确实要于法有据、立法先行。这是“先立后改，立字当头”，通过立法在先，然后再行改革。因此，党对改革的领导，不是先于法律的领导，而是先行立法的领导，事先要寻求改革的法律根据，也就是说，党的领导必须纳入法治的轨道，遵循着法治的轨迹前进。

通过以上分析可知，党和法治之间的关系，不是存在着处于法治的“高”、“上”、“大”、“外”、“先”的分离式、外在型的位次时序关系，而是应该自觉地把党融于法治之中、按照法治的根本要求，构成嵌入式、内生型的融洽自如的位次时序关系。