新城新区发展低效浪费局面亟待扭转

●有的地方不顾实际，盲目规划建设新城，导致部分新城有城无产或有城无人，成为空城、鬼城、死城。

●当前，新城新区很难再通过照搬照抄上级政府的政府批复，获得持久发展动力。新城新区管理部门如何通过研究，明确制度创新禁区、突破区，将成为未来新城新区发展的关键。

●在现行财政体制下，地级市财政收入的约30%-35%、县级市和县财政收入的约50%-70%来源于土地出让和房地产开发收入，这是一种典型的土地财政。

近些年，随着城镇化快速推进，新城新区数量不断增多、面积不断扩大，在新城新区建设与发展过程中，一些地方过度扩张，带来了诸多问题。国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎研究员在接受《经济参考报》记者采访时系统梳理了中国新城新区的现状及问题，并提出新常态背景下中国新城新区发展的十大趋势。

新城新区过度扩张带来诸多问题

《经济参考报》：随着中国工业化、城镇化快速发展，新城新区成为重要经济增长极，东部主要国家级新区占所在市的GDP总量的30%，国家级高新区与经济开发区贡献的GDP占全国的近1/4。新城新区数量在不断增多、面积在不断扩大的同时也带来了诸如空城、鬼城等一系列问题，您认为当前新城新区发展中有哪些问题需要重点关注？

冯奎：确实是这样的。随着新城新区在一些地方过度扩张性发展，有些问题值得关注。

第一，新城新区数量过多，或有城无产，或有城无人。有的地方不顾实际，盲目规划建设新城，导致部分新城有城无产或有城无人，成为空城、鬼城、死城。这些新城既有临港新城、三四线城市的新区，也有沿海地区部分号称“生态”、“低碳”的新城新区，还包括各地竞相发展的高铁新城新区。

2000年至2010年，城市土地扩张了83.41%，人口仅仅增加了45%，土地城镇化是人口城镇化的1.85倍。

第二，工矿用地比例过高，土地处于低效利用的状态。我国工业用地比例达到了26%，珠三角、长三角的一些城市甚至达到40%、50%，而纽约只有7%、香港只有6%、伦敦只有2.7%、新加坡只有2.4%。目前城镇工矿建设用地中，处于低效利用状态的5000平方公里，占全国城市建成区的11%。

新城新区在土地利用方面，主体功能定位不清、空间布局混乱、空间利用效率不高的问题，成为较为普遍的现象。中央财经领导小组办公室提供的数据是，我国城市建成区4.3万平方公里，建制镇3.38万平方公里，农民居民点已有16.5万平方公里，还有各类开发区，其中，国家和省级的开发区是9949平方公里，县级开发区更是数不胜数，甚至超过国家和省的开发区。

第三，有的地方政府不计成本进行开发，债务规模过大。中国在新城新区开发过程中，政府主导性色彩较浓。政府没有信用评价等级，且又具有统筹协调各类资源的巨大优势，这使得中国地方政府在新城新区投资中，不计成本、责任不清、管理混乱、不用承担后果等现象十分突出。

当以上现象与中国独特的“土地财政”模式融资结合在一起的时候，使得问题可能趋于螺旋式的恶化。中科院地理科学与资源研究所的一项研究表明，在现行财政体制下，地级市财政收入的约30%-35%、县级市和县财政收入的约50%-70%来源于土地出让和房地产开发收入，这是一种典型的土地财政。一旦停止政府供地，政府就可能“断奶”，财政就难以持续。为避免财政危机，政府就会千方百计地通过多种途径出让土地。近些年愈演愈烈的地方融资平台的负债规模日渐增加，一届政府接着一届政府扩大地方融资和负债规模，出现了“新官不理旧财”、“借钱没想还钱”的可笑潜规则。

第四，新城新区千城一面，缺乏独特的定位与鲜明的个性。相比较西方发达国家每座新城新区数十年的建设历史，我国正在建设的新城新区，规划、开发、建设的时间都比较短，存在着急功近利的行为。新城新区在规划理念上照搬超抄的现象严重，用标准化的方式组建新城新区的方式突出。一些新城新区的基本配件就是高大巍峨的行政办公楼作为门面，一排排标准化的工业厂房充斥其中，马路宽广、花坛四处摆放。在新城新区这张白纸上，没有特色和个性，看不到历史文化沉淀。除了表象上的千城一面，就是功能定位上的雷同。

第五，新城新区缺乏顶层设计与科学规划。国家发改委城市和小城镇改革发展中心此前进行的研究认为，各地热衷于新城新区建设，大搞所谓的“城市综合体”，说明地方政府在理解中央城镇化政策上出现了严重的偏差，很有可能影响到未来城镇化有关政策的落实，特别是针对农民工市民化问题、城市发展模式转变等问题。社会上对地方的作法反响也十分强烈，担心是又一轮“城镇化投资大跃进”。如果不及时规范和引导，也必定造成社会的不良反响，加剧大拆大建所引发的社会矛盾。

“造城运动”难以为继

《经济参考报》：您认为，造成这些问题的原因是什么？

冯奎：我认为，主要是源自一些地方政府行为上非理性的因素。许多地方政府求新、贪大、求洋。有的地方领导甫一上任，首先要做的事就是雄心勃勃重新谋划建新城、造新区，而且一出手必定要讲究要大手笔，大气魄、大尺度。土地是空间生产的主要因素。地方政府可以粗放地获得土地并使用土地的土地管理政策助长了新城新区在空间上扩展。政府投资、金融资本注入是新城新区发展的重要推手。政府不计债务规模及后果的投融资开发模式为“造城运动”推波助澜。对新城新区缺乏有力的调控与规范，使得新城新区在政策体制的罅隙里野蛮成长。

《经济参考报》：既然已经看到新城新区建设中存在的这些问题，尤其是当中国经济进入新常态后，有必要采取措施，让新城新区更加健康发展。

冯奎：是的。从过去30多年的经验来看，新城新区发展与中国工业化、城镇化的进程相耦合。新城新区的快速发展是快速工业化、城镇化的支撑性力量，同时，快速工业化、城镇化进程也为新城新区的激增提供了极为有利与宽松的环境。在新常态的发展条件下，中国工业化、城镇化的进程将从速度优先型向质量优先型转变，速度优先型的政策体系面临极大调整。这样，一些打着新城新区的名义的“政绩工程”、“面子工程”、“鸡肋工程”、低效工程，将不再受到政绩激励与政策鼓励，甚至会受到限制。

2014年对于中国宏观经济以及新城新区发展都是极其重要的一年。中央决策层面首次提出中国经济步入发展新常态，新城新区面前的政策环境、竞争环境迥异于从前。