权力清单的三种认识误区及两大解决思路（2）

误将权力清单简单等同于权力制约，以为推出了权力清单，就“管”住了权力

《决定》中提出权力清单的问题，旨在强调权力的公开透明，为公权力的规范运行和强化制约创造条件。但不少地方将权力清单与权力制约和权力规范运行混为一谈，以为推出了权力清单，权力的制约和监管就得到了保证，权力就可以实现制度化规范化运行，腐败就能遏制，这是非常偏颇和理想化的。

权力清单的公布，固然一定程度上使权力置于公众视野下，起到权力制约作用，但事实上它只解决了行政权力“列单明细”公之于众的问题，至于单子上的权力是否合理、如何规范、怎样运行，其程序正义与实质正义如何，有无扩权越权，其行政绩效如何等，并无涉及，更不要说如何有效解决了。

公共权力作为一种特殊权力形式，是基于公共生活实际需要、处理超出个人能力的公共事务而产生的。政府权力是一种有组织的系统支配力量，正如马克斯·韦伯指出的：“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的地位的概率，不管这种概率所依据的基础是什么”—这种“不顾反对而贯彻”，便是权力的支配性结果。

但近现代以来，文明进步总以公权力的有效限制为条件。孟德斯鸠在《论法的精神》中的论断是非常著名的：“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，必须以权力约束权力。”一个简单事实是，管住权力不可能靠权力主体自身来实现，而需通过权力主体之外的权力性手段来确保。因此并非有了权力清单，就意味着“权力关进了笼子”。没有相应的法律规制，“一纸清单”是靠不住的。

按“单”用权，远比权力入“单”要艰巨复杂，更何况各地政府推出的权力清单，大部分为行政审批事项和行政许可权、行政确认权等内容，严格意义上，还算不得是完整意义上的政府权力清单。

政府部门自我制定权力清单，陷入权力“自我认定”“自我裁量”的法理怪圈

政府本身并不是权力的法理来源。政府之所以具有权力，是由人民所授予。社会公众和权力主体是一种“委托—代理”关系。马克思曾指出：公共权力只是公民权利的一种伴随物。权力作为权利的产物其正当性来源于权利。由此著名政治学家拉斯威尔（H. Lasswell）认为，政治学应把“谁赢得何物，何时、如何赢得”（Who get what, when and how）权力作为研究对象。公权力的性质在于实现公共利益和保障公民权利，而公权力存在的边界，则依经验和理性所确立的公民权利可能发生冲突的领域。

由此，显而易见的问题是：谁才是厘定权力清单的法理主体？

法理上，能开出权力清单的，不是政府或政府部门自身，而是授予政府权力的主体人民—其法理代理者，是各级人民代表大会。也就是说，政府不能自己给自己开单，否则就陷入了政府权力“自我认定”“自我裁量”，在权力上自己说了算的悖理境地。

进一步的问题还在于：首先，政府系统—无论政府行政首长还是政府各部门，其权力边界绝不是通过权力清单勘定的，而是通过岗位职责、部门职能设置来体现确定的。其次，我国是单一制国家，公共治理具有统一性，各地政府和政府部门的权力配置应是平衡的、相同的，不是或大或小的。各地方政府的权力是依据国家宪法和法律，在国家政权机构上来解决的，否则必然会出现目前同级别政府或部门权力清单大小不一、有多有少、权力“贫富不均”的怪象。