十三五期间我国社会组织发展思路（3）

三、政府在社会组织发展中的关键任务

影响社会组织按照上述思路繁荣发展的因素有好多种，择其要者也就是其中最为要紧的主要提出以下几点，其他恕不在此赘述。

（一）强力推进官办社会组织改革

官办社会组织是指由公共部门直接或间接经办，有公职人员编制和国家财政拨款或补贴，按照党政和国家机关模式管理运行的社会组织。应当按照政社分开的要求，区别不同，分类进行；创造条件，逐步推进；增量严控，存量递减；推进官办社会组织的社会化转型。

推进策略步骤是，做实对行业协会和商会的改革；抓牢对公共部门间接经办社会组织的改革，力推对权力部门直接经办社会组织的改革；试行对免登记特殊组织的改革；遏制社区社会组织的行政化趋势。推动实现各类社会组织自愿发起、自选领导、自筹经费、自聘人员、自主业务和无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职的政社分开目标，

改革的实质性动作是，第一要推进各类社会组织与行政机关脱钩。为此需要坚决隔断党政机关事业单位与所经办社会组织的人、财、物以及管理运行关系，在职领导干部停止在社会组织兼任负责人，对专家人才和离退休领导干部在社会组织担任负责人予以合理规范，尊重社会组织的法人主体地位，党政部门不干预社会组织的人事、活动、资产、财务等内部事务。第二要对利益相关人员的财政关系进行调整。为此要停止官办社会组织的“参公管理”，按照“老人老办法、新人新办法”规则进行参公人员的分类过渡，按照规定时间节点，启动实行职级人事制度和人员招聘制度，并逐步采行灵活的业内薪资福利与保险模式。第三要进行资产切割。可考虑官办社会组织占用的国家资产和资金结余用政府赠与的方式，留给社会化后的社会组织，与此相应，政府在一定期限内向占有一定规模国有资产的社会组织派驻监事。第四要建立合理的党组织与社会组织关系。基本关系原则是党组织在社会组织中开展党建工作，并根据社会组织本质属性来确立党组织的角色功能，主要是发挥党组织在社会组织中支持保障和政治引领作用，确保社会组织的独立性和健康发展。

（二）改进社会组织准入制度

取消、下放或者减低审批准入条件。包括取消资金门槛、人数门槛等不合理的限制条件，将准入条件和审批权尽量下放给地方政府；通过清单列明政府相关部门在社会组织管理中的职责，降低政策、法律执行部门的政治风险，减少在直接登记中的不确定性；进行组织上创新，让社会组织有更多的选择。一是在非营利与营利之间进行细分，二是给予社会组织更多组织形式上的选择，可以是法人，也可以是非法人；在法人组织形式上，既可以选择社会组织法规定的组织形式，也可选择《公司法》规定的有限责任公司或股份有限公司形式。

简政放权和转移职能。按照国务院的决定，取消法律规定自批准之日起即具有法人资格的社会团体及其设立分支机构、代表机构备案，取消全国性社会团体分支机构、代表机构的设立、变更和注销登记，取消商务部对在华外国商会的前置审批，取消社会团体筹备成立的审批，取消社会团体和基金会设立分支机构的审批；下延非公募基金会、异地商会登记权限，由县级以上民政部门直接登记；允许民办非企业单位以某一服务品牌在其活动区域内形成连锁服务。研究制定外国商会登记管理办法，取消外国商会登记的前置审批。

推动“一业多会”。鼓励按照国民经济行业分类的小类标准、按照产业链各个环节、不同经营方式和不同服务类型设立行业协会；鼓励跨区域组建、合并和分拆行业协会；鼓励吸纳外地在本行政区内的同业经济组织为行业协会会员；鼓励吸纳港澳台人士在内地注册的工商企业为行业协会会员；鼓励行业协会吸纳持有个体工商户经营执照的非法人经济组织为会员；鼓励通过增加字号等形式探索“一业多会”发展方式；鼓励同一行政区域、同一行业内成立两个以上业务范围相同或者相似的社会团体。

规范涉外社会组织登记。境外非营利社会组织可以在中国经济、科技、教育、卫生、文化、体育、环保、慈善等领域依照中国的法规开展活动；经过相应领域官方主管部门审核同意并向民政部门申请登记后，境外非营利社会组织可在中国境内设立代表机构；此前在工商等其他部门已经登记的，需要在政府限定期限内进行梳理并办理纳入民政系统的移交手续；制定境外非营利社会组织在中国活动领域的准入目录，支持境外非营利组织在这些领域与本地有资质条件的相关组织合作开展活动；在所在地县级以上人民政府进行备案后，境内外非营利组织可开展相应合作事项；完善境外非营利组织综合监管与服务机制；支持港澳台社会服务提供者以民办非企业单位形式举办公益服务机构；制定和实施境外在华社会组织的专门登记服务制度。

（三）加大并落实税收支持力度

实施免税组织独立认证制度，免税资格由税务机关最终判定，合理调整社会组织免税资格的期限，消除不利于社会组织免税资格和公益性捐赠税前扣除资格申报和认定的程序障碍；对社会组织享受优惠按照分类分级办法区别管理，扩大符合条件接受捐赠的社会组织的范围；简化税收减免操作程序，建立针对社会组织的票证管理体系；通过社会组织信息平台实现对免税组织的设立、变更、注销的信息共享；将社会组织纳入“营改增”的范围，按照简易征收办法，实行3%的低税率，对公益性社会组织实行免征增值税；将对社会组织的税收优惠，从现行所得税进一步扩大到增值税、房产税、城镇土地使用税、进出口关税；将企业捐赠纳税抵扣限额由12%提高至15%，将个人捐赠的纳税额扣除比例由30%提高至50%，允许纳税人向社会组织提供的实物捐赠在税前抵扣，建立税收抵扣结转机制；扩大享受捐赠优惠的社会组织范围，改“特许制”为“审核制”，打破慈善垄断，增强捐赠主体的可选择性；社会组织相关公益使命的商业收入享受免税待遇，对用于非营利活动的收入可给予税收优惠；为确保社会组织不偏离公益性宗旨，规定社会组织的年营利性收入不得超过总收入的50%。在税收支持的同时，统筹建立财政补贴、政府购买、会员缴费、服务收费、慈善捐赠及风险投资相结合的社会组织经费保障模式；完善社会组织行政事业性收费减免政策。

（四）改进政府监管理念和方式

建立联合监督机制。对社会组织的监督要实现由过度监管向适度监管、由限制性监管向激励性监管、由单一监管向多维监管、由前置监管向后置监管的转变；政府职能部门依法形成登记审批、日常监督、税务稽查、违法审查、信息披露、公共服务、行政处罚等各环节协同管理体系，建立和完善民政、税务、工商、财政、审计、物价、公安、司法等相关部门和金融机构的联合监管机制；其他部门在法定范围内依据监管需要履行相应监督责任，各司其职，各负其责，信息共享，协同监督，规范社会组织行为。

实行信息公开制度。建立覆盖全国的社会组织信息平台和社会组织法人单位信息库，整合全国社会组织信息资源，规范社会组织信息公开的机制和方式，搭建社会公众公益参与、慈善捐赠、投诉举报、多元监督网络，实现信息共享和社会监督；推进社会组织信用建设，建立信用信息动态记录、社会评价、诚信公示、失信惩戒和“黑名单”等信用管理制度，将社会组织公益服务和自律建设情况纳入国家全息诚信管理体系；参照国际通行的非营利组织统计口径和统计标准，建立全面、统一的中国社会组织发展信息统计体系。

推行等级评估制度。建立和完善社会组织评估制度和各类社会组织评估指标体系。遵循政府指导、社会参与、分类评定、动态管理、客观公正的原则，推行第三方评估，形成公开公正、科学有效的评估机制和评估结果与奖优罚劣相挂钩的激励机制。等级评估经费列入政府购买服务项目，不向受评对象收取费用。

完善社会组织退出制度。借鉴银行业金融机构接管制度，建立社会组织“托管制度”；借鉴公益信托受托人更换制度，建立社会组织管理人员强制变更制度；建立社会组织终止财产处置和使命接续制度；政府登记管理部门制定社会组织退出的执行标准和评估认定程序，完善与准入相呼应的社会组织退出制度。

（五）正确发挥党委政府领导服务作用

首先是端正对党委政府角色的认识。党政领导部门在社会组织发展中的作用是“搭台”而非“唱戏”。对于“发展”、对于“规划”、对于“规律”的准确把握，是为了帮助党委和政府部门正确定位自己在社会组织发展中的角色作用。根据社会组织发展的规律，管理权力的恰当定位应当是致力于环境改善、空间保证和政策支持。环境改善的落脚点是进行制度优化，就是对基于落后理念的那些过时的制度进行清理，根据社会组织发展需要，做相应的修改、废弃和创制。目前主要涉及登记制度、监管制度和公平发展制度；空间保证的落脚点是社会组织的自治与自主发展，尊重社会组织民间性和非政府性非政治性的特点，保障社会组织的自主和平等发展权。目前主要涉及消除对社会组织的偏见，实现政社分开，确保社会组织依法自治；政策支持的落脚点是进行相应政策调整，以体现政府职能转变和转移的有效性。目前主要涉及财税优惠、政府购买服务、人才支持、工资福利、政策参与等方面的政策安排。总之，政府在社会组织发展中作用是“搭台”而非“唱戏”。

其次是构建合乎组织逻辑的协调机制。尽管社会组织发展有自己的规定性，但来自于政府的主动领导和协调仍然必要。因为不同的领导协调方式对于社会组织发展会有很不一样的影响，那么，领导与协调方式的科学与正确就是一个关键问题。对社会组织发展比较有利的领导与协调模式应当具备的特征是：责任集中，具有权威，结构简洁，关系顺畅。那么符合这些特点的领导与协调架构和机制安排是：由一级党委政府委托的主要领导通过有各职能部门参加的“社会组织工作联席会议”，统筹协调社会组织发展的政策设计和安排；由民政部门承担联席会议的日常沟通和工作协调；由各职能部门参加联席会议的代表与联席会议办公室进行日常沟通联络，由各社会组织的代表与各自的业务指导机构建立直接联系通道。其优点是，领导体系有统揽高度，参与部门有参与宽度，民政部门有职责空间，政社之间有协调通道。从而形成有效的领导协调结构与机制。

最后是进行适度的政府职能队伍建设。鉴于“社会组织”已经取代“民间组织”等传统称呼，那么，所有与此相关的组织名称和有关的法律法规，都应当尽快统一使用“社会组织”。应将各级政府“民间组织管理局”，改名为“社会组织管理局”；将“社团登记管理机构”，改名为“社会组织登记服务机构”，诸如此类，做相同调整。针对各地普遍反映的职能人员短缺问题，应通过编制的合理调剂予以解决。第一，结合第七轮政府改革的简政放权和重心下移，推动编制资源向基层一线和窗口部门倾斜，防止用借调和挪用等手段挤占下级和基层部门的员额编制；第二，在编制总量不增的前提下，允许和鼓励在地方党政机关在上下不同层级之间、在相邻不同地区之间、在党政不同系统之间、在行政机关和事业单位不同类别之间调剂使用编制；第三，通过编制实名制来加强社会监督，从制度和管理上解决“虚编骗空饷”和“在编不在岗”等一系列削弱组织执行能力和执行效率的问题。