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《企业国有资产法》是管控国家出资企业的一部根本性的法律。这个法所称的国家出资企业是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司四种类型。这就明确地指明国有经济目前有四种实现形式。根据国有资本在企业中发挥的不同作用，国有经济可以选择四种不同的实现形式。在谈国有企业改革时，要区别不同的国家出资企业形式，细化不同的要求，切不可以一刀切。所以，我个人认为，国家出资企业比较准确地反映了国有经济的特点，希望大家能够经常用国家出资企业来代替原来的国有企业的概念，国家出资企业包含的范围更宽、可供选择的形式更多。另外你们注意一下法律的表述：国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。所以，如果一定要用国有企业的话，我理解它实际上是指在逗号前面的那两种，指的一定是国有独资企业、国有独资公司，这才是我们讲的国有企业的概念。你们注意，后面提法和我们传统的认识不一样。大家可能过去通常采用国有控股公司、国有参股公司的概念。但是这部法律把它明确了叫国有资本控股公司、国有资本参股公司。因为国有控股公司可以有另外一种理解，就这个公司是控股的，但属于国有，那个公司是参股的，但属于国有。现在这个法律明确指出是国有资本控股的公司、国有资本参股的公司。这是我在全国人大法律委员会组织修订的一个法，是我在全国人大常委会上做的立法说明，就是为什么要讲国有资本，而不说国有控股、国有参股。实际上，这个企业仅仅是那个资本属于国家、国家去控股，而不是说整个企业是属于国有，所以大家一定要把这个区别清楚。这样，我们在谈国有企业改革时，要区别不同的国家出资企业形式，细化不同的要求，切不可一刀切。

改革开放以来，国有经济的实现形式经历了以下的变革。改革开放的初期我们叫国营工厂或者是国营商店。那个时候，连企业的地位都不具备，就是国营工厂、国营商店。那个时候叫厂长（经理）负责制，经理是针对商业企业的，过去商业企业不叫厂长，叫经理，但是我们说那个商业企业是什么，叫商店，不是我们现在说的独立法人的企业的概念。然后我们就变成国营企业，提出扩大企业经营管理自主权。这个时候恢复它企业的这种身份，但仍然是国营工厂变成国营企业。后来在党的十二届三中全会通过的中共中央《关于经济体制改革的决定》提出了一个理论，就是国家的所有权和企业的经营权可以分离。在这个基础上，后来就产生了国有企业。提出了建立现代企业制度之后，特别是提出了混合所有制经济这个概念之后，国有企业又进一步地发展成国家出资的企业。公司制是现代企业制度的典型组织形式，因而只有国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司才能推进现代企业制度的改革，才需要健全协调运转有效制衡的公司法人治理结构。国有独资企业在实现公司制改革前，不应作为公司制企业对待，对这一类企业谈不上要建立公司制的法人治理结构。为什么它单独作为一个类型，叫国有独资企业？它不是国有独资公司，所以这个我们需要加以区别。

第五，明晰公司制改造与建立国家出资人制度的关系。

《公司法》规定，设立公司必须要有符合法定人数的股东，由全体股东组成的股东会或股东大会是公司的权力机构。这个权力机构行使的权力是属于民事关系，是平等主体之间的财产和人身关系中的权利。因为在一个公司的法人治理结构里，它是具有最高权力机构的身份，所以它做的决定对下面的机构有强制的执行力，所以他用了这个“力”，但是本质上这些都是属于民事权利里头的。股东会实行民主管理，表决按一股一票原则执行，因而持有出资额或股份多的股东或股东群可以左右公司的决策。公司有控股股东，他们是足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。同时，公司还存在着实际控制人。大家注意，《公司法》里特别提出来实际控制人这个概念。实际控制人是指，虽不是公司的股东及公司股东名册上没有登记的人，但通过投资关系协议或其他安排，能够实际支配公司行为的人。所以，这里需要明确公司出资人与公司的股东并不是同一语。有的人认为出资人就是公司的股东。如果要是同一语的话，用三个字来代表那两个字不是啰嗦吗？如果他们都是一样的，何必提出这个呢？出资人是包括公司实际控制人、控股股东等能支配公司行为的人。什么意思呢？你们看，出资人是参与公司的决策、选择公司的负责人。实际上股东的作用是不一样的，好多小股东对公司的重大决策、对负责人的选择根本起不到多大的作用。上市公司，为了赚取股票差，经常买进买出的好多散户，起不到对上市公司行为的影响，他赚的是小钱。但是出资人不限于股东，包含了公司的实际控制人，在股东名册上查不到，所以用股东代替他代替不了；然后不是全体股东，而是强调控股股东，是能对这个公司的行为施加影响的股东。所以大家要从这个上去理解，就是代表国家行使出资人职能。这个出资人不能理解为仅仅就是资本的提供者，就是投资人，就是股东。不是的，他包括实际控制人、控股股东。所以，国有经济怎么扩大自己的资本影响力？得从出资人的角度去考虑，不是从简单的股东的角度去考虑，这样在选择不同的国家出资企业的形式的时候，这是一个很重要的考量。国家出资的企业需要设立国家出资人制度，要明确由什么机构来代表国家行使出资人职能，出资人应该履行什么职能，出资人与其他出资人、出资人与公司是什么关系，政府怎么管理行使出资人职能的机构。所以，要建立一个国家出资人制度。

第六，明晰混合所有制经济的内容和意义。

党的十八届三中全会《决定》提出，积极发展混合所有制经济。混合所有制经济是国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的经济，是我国基本经济制度的重要实现形式。这是具有中国特色的一种经济，不是西方经济学中所说的混合经济。

大家注意，混合所有制经济和混合经济不是同样的含义。

混合经济是西方经济学中的一种观点，认为任何国家的实际经济形态都不可能做到纯粹的市场经济或者是纯粹的计划经济（指令经济），都是市场经济和指令经济相混合的，只不过是比重不一样、程度不一样。也有的人把这个叫私营经济和国营经济的混合。就是任何实质存在的国家的经济形态都不是纯粹的、理想的、单纯的，不是说市场经济就是市场经济。所以小平同志讲，资本主义也有计划，社会主义也有市场。他是从计划、市场配置资源的要素角度谈的叫混合经济。

我们现在谈的是混合所有制经济。那么，《决定》里很明确地讲到，混合所有制经济是国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的经济。《决定》特别提到是我国基本经济制度的重要实现形式。所以，混合所有制经济是具有中国特色的一种经济形态。那么，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。这一段话是《决定》里面讲的，就是为什么要发展混合所有制经济，混合所有制经济的内容是什么，发展它的意义是什么？

混合所有制经济的实现形式都是什么呢？股份制的公司，即两个股东以上的有限责任公司和股份有限公司。发展混合所有制经济，需要有代表国有经济的实际控制人和控股股东，他们要依法维护国有经济的权益，因而建立国有资本出资人制度就更加必要和重要。所以，国资委系统实际上是国有资本出资人制度的一个组织形式。

（二）国有经济管理体制改革的难点

从实践来看，国有经济管理体制改革的难点是三个去行政化的改革。

第一个难点是代表国家行使出资人职能机构的去行政化。

《企业国有资产法》规定，国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。还规定，国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。《国务院关于机构设置的通知》明确，国务院国有资产监督管理机构属于国务院直属特设机构；同样，地方政府的国有资产监督管理机构也是同级政府的直属特设机构。前面已经分析过，这个机构行使的是民事权利，不是行政权力，因而它不是政府的组成部门，而是代表政府履行国有资本出资人职能，享有出资人权益的一个特设机构。现在，这个特设机构名为“国有资产监督管理委员会”，而监督管理职能是属于行政职能的。很多人就认为它是政府监督管理国有资产的一个部门，是行使行政权力又履行国有财产所有权行使者的民事权利，集两种权力（利）于一身，实际上就成为了一个名副其实的国家出资企业的管理部门。这是政资不分的表现。

我们前面分析政府有两重身份、两种职能、两种履职方式。那么，作为履行国有资本出资人职能的机构，应该体现的是政府的另外一种身份、另外一种职能和另外一种履职方式。但是，当前，政府机构改革的“三定方案”赋予了这样一个履行国有资本出资人职能的机构很多行政权力，是社会经济的管理职能。

国有经济管理体制的改革是应该要对这些履行出资人职能的机构要去行政化。这个难度现在看来是很大的。