积极推进京津冀协同发展的财政机制探讨

京津冀协同发展问题已成为国家重大战略问题。习近平总书记在去年专题听取京津冀协同发展工作汇报时指出，强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。同时也指出，推进京津冀协同发展，要立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念，以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手，从广度和深度上加快发展。[1]在此背景下，学术界就如何按照中央对京津冀协同发展的战略布局，有效推进京津冀协同发展展开了积极的讨论。

从当前有关京津冀协同发展的讨论来看，众多学者或公共政策专家对于就如何推进交通基础设施一体化、产业发展规划一体化、区域市场一体化、公共服务一体化、环境保护一体化、区域规划一体化等方面都进行了积极探讨。[2]本文认为，要积极推进京津冀协同发展，关键在于要能够充分发挥市场机制优化资源配置的作用，真正破除当前影响资源在京津冀地区按照比较优势原则自由流动的、各种人为的政策性障碍（因为行政障碍实际上来自于政策性障碍），并在遵循市场公平竞争原则的基础上实现优势互补和合作共赢。之所以要强调上述这一点，则是由于京津冀内部区别于长三角等地区的特殊性所决定的。

一、京津冀地区内部经济社会发展严重不平衡

京津冀地区与长三角等地区相比，其特殊性主要在于河北省与京津两大直辖市之间经济社会发展方面上存在的巨大发展差距。

首先，河北省与京津两大直辖市之间经济发展上存在巨大差距。2013年，河北省人均GDP为38596元，仅为北京92210元的42%和天津97609元的40%，且河北省比全国的平均水平（41804元）还要低3208元。以人均GDP衡量的这种差距，也与京津冀产业结构差异存在着的关联性。从三次产业的占比来看，北京和天津两市分别形成0.8：22.3：76.8与1.3：50.6：48.1的格局，而河北省则呈现出12.4：52.2：35.5。可见，河北省主要依靠第二产业的拉动，而第三产业已经和正成为北京和天津两市经济增长的主要驱动力。即京津两大直辖市超越了工业化后期阶段已进入或正在迈向后工业社会,而河北仍然处于工业化的中期阶段。[3]

其次，河北省与京津两大直辖市之间创新能力差距巨大。随着我国经济增长进入“新常态”，创新正成为经济增长更重要的驱动力。根据国家知识产权局统计，截止2013年底，代表较高专利质量指标、体现专利技术和市场价值的国内（不含港澳台）有效发明专利拥有量共计58.7万件，平均每万人口发明专利拥有量达到4.02件。其中，北京有效发明专利拥有量8.5万件，每万人口发明专利拥有量达41.29件；天津有效发明专利拥有量1.3万件，每万人口发明专利拥有量为9件；而河北有效发明专利拥有量0.7万件，每万人口发明专利拥有量仅为1.0件，比全国平均水平还低3.02件。[4]再看研发支出占GDP的比重，北京为6.16%，天津是2.8%，而河北省则刚刚达到1%，而这比全国平均水平的2.09%还要低1.1个百分点。显然，无论从投入还是发明专利拥有量来看，河北省与京津两大直辖市之间在创新能力上的差距，比其在经济发展水平上的差距更为突出。

再次，河北省与京津两大直辖市之间城镇化水平差异巨大。据2010年全国第六次人口普查数据，京津冀地区人口城镇化的整体水平为56.2%，高出全国49.7%的平均水平6.5个百分点，但其城镇化率仍低于东部地区的59.5%的平均水平。从京津冀区域内部来看，京津两大直辖市人口城镇化水平分别高达86.0%和79%，但河北省只有43.1%，比全国平均水平还要低6.6个百分点。这意味着京津两大直辖市已经或基本达到欧美发达国家的城市化水平，而河北省的人口城镇化水平尚未过半，甚至低于世界欠发达国家的平均水平（45%）。京津冀地区城镇化发展失衡，还与其内部城市等级体系发育不合理密切相联。这表现为，京津冀城镇人口高度集中在京津和石家庄市三个大城市，吸纳了京津冀城镇人口的近55%；而京津冀地区的35个县级市及以上的城市中，有63%是人口在50万人以下的中小城市，此外，没有人口50万到100万人口规模的城市，人口100万到300万的城市也只有廊坊、保定和唐山。其结果是京津冀地区规模城市密度严重偏低，平均每万平方公里只有0.6个50万人口及以上规模的城市。[5]同时，当前京津冀地区城镇人口分布上严重偏向的京津“双核极化”结构，很难使河北省的城市对京津两大直辖市转移企业和人口产生必要的吸引力。