积极推进京津冀协同发展的财政机制探讨（3）

三、构建积极推进京津冀协同发展的财政机制

根据上述分析，为了能够充分发挥京津冀各自基于资源禀赋的比较优势并进而实现优势互补、互利共赢，首先要消除京津两大超级城市所享有的各种政策倾斜所带来的净财政受益对京津冀地区内部市场配置资源的扭曲，为资源在京津冀三个不同行政区之间自由流动创造一个公平竞争的政策环境；其次，要从河北省承接京津两大超级城市的产业出发，为企业和人口向河北省中小城市转移和集中创造有利的财政刺激措施，根本改变目前京津冀城市等级体系发育不合理的状况。为此，必须建立有利于积极推进京津冀协同发展的财政机制。其基本内容如下：

首先，施行京津冀共同享有相同税收优惠政策的普惠政策，以创造其内部经济发展公平竞争的税收环境。以人均财政支出推估的京津冀内部净财政受益差异悬殊，是与目前京津冀区域内京津两地所享受的国家税收优惠政策较多，而相对较为落后并需要更多优惠政策的河北所能享受的优惠政策却最少的状况分不开的。因此，要积极推进京津冀协同发展，必须让京津冀三地共同享有相同税收优惠政策的普惠政策，消除税收政策上所造成的净财政受益的差异。税收政策上所造成的净财政受益差异的消除，也意味着生产要素在京津冀区域流动不再受其内部税收政策不一致的扭曲，从而为内部经济发展创造一个公平竞争的税收环境。

其次，建立京津冀税源分享机制，提升河北省财政和公共服务能力以及京津企业外迁的积极性。随着京津两大超级城市向高端高附加值的服务业转型，个人所得税在地方税收中的重要性提高，以及随着服务业从业人员居住地和收入来源地相分离的现象日趋突出，为促进京津冀结合协同发展，应在不违背当前对于地方政府日益重要的个人所得税的现在收入来源地为申报地点规定（即工作地独占征税权）的基础上，按照居住地地方政府提供公共服务的需要，鼓励个人所得税税基在京津冀地区内部地方之合理划分和共享。在当前地方财政收入中，增值税不仅是主要来源，也是与目前京津冀地区增加值较高的重化工业发展关联密切的重要税种。不过，重化工业也是目前该地区重污染的重要来源。为切实解决当前增值税采取产地征收方式下，京津两大超大城市政府不愿意鼓励重化工产业外迁移的情形，也应鼓励增值税税基在京津冀地区内部地方之合理划分和共享。另外，还有一些总部在京津而生产或经营基地要迁往河北的的企业的税收也有在京津冀地区内部地方之划分和分享的问题。因此，中央应就京津冀政府税源分享提出指导性建议，鼓励其尽早达成有关共识，为京津非核心功能的疏解提供激励机制。

再次，建立污染企业承接地污染治理中央财政转移支付机制，以提高河北省承接京津地区污染企业的积极性。京津冀协同发展作为国家战略，中央就必须为京津冀协同发展创造必要的条件和环境。当前河北省在承接京津地区污染企业上除了受到增值税征收方式等政策因素的影响而积极性不高外，对于承接企业的污染治理问题也极为关注。中央可就鼓励河北省承接京津地区污染企业专门建立财政转移支付机制，以减轻承接地治理污染的压力并提高承接京津地区污染企业的积极性。

第四，建立由中央统筹协调的京津对河北省基本公共服务提供的援助机制，以提高其公共服务提供能力。公共服务提供能力的差异也是净财政受益差异的重要来源。前述指出，当前河北省和京津地区在教育、医疗、文化等基本公共服务提供上存在着悬殊的差距。为加快京津非核心功能的疏解，有必要提高河北承接京津非核心功能的城市或地区的基本公共服务能力，以提高其对京津企业和人口的吸引力。为此，建议中央应予以统筹协调，尽快完成河北承接京津非核心功能的规划，并设立中央财政出资、京津参与的河北省基本公共服务援助基金，同时有步骤地鼓励京津地区为满足京津非核心功能疏解的需要，为河北省的承接城市或地区的基本公共服务供给提供必要的技术、人才、资金的援助，甚至鼓励京津在河北省共建大型的医疗和文化教育设施，逐步缩小河北与京津地区基本公共服务提供能力上的差距。

第五，建立按受益原则的交通基础设施互联互通的建设资金共担机制，提高落后地区参与交通基础设施一体化的积极性。交通基础设施互联互通对发达地区具有巨大的正外部效应，而对落后地区有巨大的负外部效应。因为交通基础设施互联互通使落后地区原本因交通阻隔而不能充分流动的优质生产要素能够在很快的时间里流向发达地区。这也可能是当前河北省各地方对京津冀交通一体化比较担心的因素，有鉴于此，建议应按受益原则，就京津冀交通基础设施互联互通的建设实行资金共担，以提高落后地区参与交通基础设施一体化的积极性。

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