积极推进京津冀协同发展的财政机制探讨（2）

二、消除内部净财政受益差异是扭转京津冀内发展不平衡的关键

当前京津冀地区经济发展和城镇人口分布上严重偏向的京津“双核极化”结构，就其形成和发展来讲，实际上是与京津两大直辖市长期以来比河北省享有更多的先行先试的政策性优惠或其他的政策性倾斜相联系。当然，在改革开放之初，无论从提升京津两大直辖市在国内的影响力，还是其在国际上的竞争力来讲，这些政策性优惠或倾斜都发挥了积极而重要的作用。这些政策性优惠或倾斜通常以税收优惠、财政补助等形式出现，在京津两市创造出比其他地区更多“净财政受益”，从而引导生产要素、优质资源配置以更快的速度、更大的规模向京津两市流动和集中。在全面深化改革、使市场在资源配置中起决定性作用的今天看来，这实际上是一种政策对市场配置资源机制的扭曲。

按照西方公共财政学的看法，“净财政受益”（netfiscalbenefits）是指某行政区的居民或企业所支付的税收或行政性收费与其所获得的公共服务等方面的受益之间的差异。[6]当不同行政区之间的净财政受益存在着差异时，净财政受益低的行政区的居民或企业就会向净财政受益高的行政区流动。在这种情况下，行政区间按各自比较优势有效配置（即资源在各行政区间按要素的边际生产力相等配置）的格局，就被资源按要素边际生产力加上净财政受益的配置格局转变。这意味着，原来不同行政区的资源按要素边际生产力，即按照比较优势达到有效配置的格局，就因有的行政区享有更高的净财政受益，从而能够吸引到更的资源而被改变。

在当前有关京津冀协同发展的学术讨论中，京津冀地区城市体系的“双核极化”形态产生的负面效应日益受到关注。这种负面效应具体地表现为：京津两大超级城市吸纳资源的“黑洞”效应大于经济辐射效应，且在大规模聚集各种资源的同时，并没有发挥对整个区域经济发展的带动作用，甚至还有可能进一步挤压河北省在高新技术产业等具有一定潜力的优质产业的发展空间。

之所以出现京津两大超级城市在已有不同程度“城市病”的情况下，却仍能够在周边的人才、资金、技术等优质资源吸引上表现出强大的“虹吸”现象，其中的一个很大因素就是京津两大超级城市享有比河北省高得多的净财政受益。考虑到人均财政支出常常用来衡量居民或企业在某一行政区享有公共服务的状况，所以，在各地区居民和企业支付的税收或行政性收费难以估计的情况下，暂以人均财政支出的差异来大略地推估京津冀三地净财政受益的差异。2013年，河北省人均财政支出为5938元，仅为北京19719元的30%和天津17024元的35%，且河北省比全国的平均水平（10330元）还要低4393元。可见，若依此推算（尽管该推算过于简单，但仍能略窥一斑），则河北省与京津冀两地存在着巨大的净财政受益的差异。也就是说目前京津两大超级城市的区位优势有部分是来自于其与河北省相比的这种净财政受益差异的。

另外，各地政府向当地提供的公共服务质量的好坏直接取决于该地区税收收入以及其他收入，即财政收入的多寡。2013年，河北省人均财政收入为4966元，仅为北京17312元的28.7%和天津12455元的39.9%，且河北省比全国的平均水平（9491元）还要低4524元。因此,要依靠河北省自身在短期内赶上京津冀两地给其居民或企业提供的净财政受益，显然是非常困难的。

习近平总书记强调京津冀协同发展要立足各地的比较优势。这实际上就是要求在京津冀协同发展推进中，要充分发挥市场机制在生产要素或资源配置中的决定性作用，并依照比较成本或利益的原则来引导产业在京津冀地区进行合理布局和专业化分工。因此，要扭转京津冀内部不平衡发展，积极推进京津冀协同发展，就必须消除京津两大超级城市所享有的各种政策倾斜所带来的净财政受益对京津冀地区内部市场配置资源的扭曲，为生产要素和资源在京津冀三个不同行政区之间自由流动创造一个公平竞争的政策环境。