政府间合作协议的有效性检视

随着经济和社会复杂性的增强，越来越多的复杂问题“卷入”政策过程，各种跨部门、跨领域、跨地区等超越传统组织、职能和辖区边界的治理问题变得日益普遍。例如，市场化、人口流动和跨省社保资金转移，区域大气污染与联防联控，能源和交通问题交叠衍生的环境和健康议题等就是明证。市场经济的流动性、问题领域的跨界性和问题之间的交叠性，共同催生了跨界治理的复兴。①缝合这些棘手问题（wicked problems）与传统行政体系中的地方保护主义和部门本位主义之间的不匹配性成为跨界公共事务管理中面临的新挑战。

虽然跨界政府间围绕公共事务的协作相对区域经济一体化的热络略显冷淡，但是以警务、环保、应急管理、图书馆馆际互借等为代表的跨界政府间合作正在兴起。合作治理、整体性治理、复合行政、区域公共管理等新兴概念大体反映了这一趋势。跨界治理的兴起，至少在三个领域促进了竞争性理论的发展：政治学领域从联邦主义、政府间关系走向政府间管理；[1]公共管理领域强调伙伴关系、合作治理和整体性政府；都市区治理领域的区域主义、公共选择与新区域主义，[2]甚至政治地理和经济地理等多学科都在积极回应这一新兴议题。

然而，跨界政府间合作仍未脱离府际关系或政府间关系的传统范畴，也没有超越合作这一古老话题。尽管相互依赖的程度和范围、互动的频率远远超过传统的府际关系水平，但是跨界政府间合作治理这一学术议题的实质，仍旧属于“老问题、新话语”。当政府间合作协议等新时尚被当作跨界治理机制的“答案”时，笔者认为，跨界政府间合作的关键不在于“协议”的缺乏，而在于合作协议等合作机制有效性的不足。换言之，政府间合作协议的制度质量可能是潜在“问题”的一个原因。

一、政府间合作协议与跨界治理机制的构建

有关政府间合作与跨界治理机制基本上可以归结为“等级权威基础上的科层制”、“自愿平等基础上的市场机制”和“信任与松散联盟的网络机制”三种竞争性的路径。这三种机制成为跨界政府间合作机制的类型学标准。

将破碎和分割的政府单位合并，通过行政区划调整和重组建立正式权威基础上的区域政府是科层机制的惯常做法。基于费城、旧金山和纽约等市县合并（city-county consolidation）构建“区域政府”的大都市经验，区域主义认为不同政府机构的交叠管辖是跨界治理的混乱之源。[3]因此，基于正式权威和科层结构的制度安排，通过空间和地理边界的整合，实现跨界问题的属地转化和区域公共服务规模经济的设想受到推崇。例如，针对某些跨界问题建立特区；组建区域性的联合政府；抑或直接将跨界问题相关的地方政府合并，在实践中均较为常见。当然，由于跨界问题自身的复杂性和多样性，地理边界调整和科层权威难以完全适应跨界问题的需要。

正因如此，更具灵活性和弹性的市场机制应运而生。公共选择学派立足市场模型，将多层次和交叠的政府视为公共服务产业（public service industry）的生产者，认为竞争机制和多中心体制不仅不会导致混乱，相反，能够有效提高跨界公共服务传递的效率和水平。[4]在竞争过程中，跨界政府间往往在自愿平等和讨价还价的基础上通过各种各样的政府间协议来相互提供服务。

此外，针对跨界议题，地方政府之间在持续的互动过程中，会逐步在信任和合作需要的基础上，形成各种各样的关系网络。新区域主义意识到信任在跨界治理中的作用机制，试图弥合区域主义和公共选择之间的分歧，关注更加跨界议题中更加复杂的治理结构：多层级政府、功能性衔接和复杂网络等多层次、多主体的合作协议。[5]网络机制能够保持较高的灵活性和适应性，同时，在利益相关者中嵌入一定程度的组织机制，实现松散的关联与合作。例如，全国各地兴起的各种联席会议、区域论坛就是如此。

在公共选择和新区域主义之间，市场机制和网络机制均有赖于契约作为关联工具。正因如此，契约行政成为不同层面政府间关系和府际治理的创新模式。[6]在美国，州政府之间缔结了大量的州际协定（interstate compacts）以及正式和非正式的行政协议（administrative agreements）用以解决有组织犯罪、跨越州境线的警察追捕、森林灭火相互协助、防止环境污染等事项。这些平等和自愿基础上缔结的契约条款，实现了“整体大于部分之和”这一古老的格言。[7]财政约束压力与改进公共服务水平诉求，降低成本和提高效率的考量，使得地方政府之间的服务合约在垃圾处理、警察服务、图书馆服务等领域也非常普遍。[8]在国内，早在1950年代江浙公安部门就通过签订合作协议或协作章程等打击流窜犯，并逐渐拓展到苏浙沪刑事侦查协作和华东地区社会治安联防协作。[9]截至目前，泛珠三角、长三角、京津冀、环渤海等地方政府和政府部门签订了数百项合作协议，[10]且还在积极签署各种名称和领域多样，法律性质和约束力差别的合作协议。

其实，科层、市场和网络机制都有其适用的情境和各自的弊端，现有的挑战不是在市场、科层和网络机制之间进行最优选择，也不是要不要合作协议的问题，而是深入到不同的合作协议内部去比较其绩效差异的原因。

为此，本文引入诺贝尔经济奖得主埃莉诺 奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）有关制度语法和制度多样性的阐释，将制度语法作为跨界政府间合作协议文本和相关制度结构的诊断性工具。在此基础上，提出以启动机制、实施机制和问责机制为核心的制度细节是改善跨界政府间合作协议的关键。