政府间合作协议的有效性检视（2）

二、制度语法与跨界政府间合作协议：一个诊断工具

制度的有效性有赖于其塑造的特定行动情境对参与各方的激励和约束意蕴。随着制度主义的兴起和拓展，不同学科用不同概念表达着对制度的同等关注。例如，法律、制度、规则、模式、结构等就是法学、经济学和社会学对行动情境的各自阐释。奥斯特罗姆认为，上述概念谱系无法有效区分不同行动情境的差异，需对制度表达进行多层次理解：它包括三种形式——规则、规范和共享策略，并运用制度语法工具对不同的行动情境予以阐释。[11]制度语法可被视为一种逻辑工具，它能够有效“萃取”各种制度表达的实质，区分不同制度表达的结构差异，阐释不同制度表达结构的形成和演化。

制度语法强调有效的制度包括五个要素：属性（attribute）、约束（deontic）、目标（aim）、条件（conditions）和后果（or else）。不同的要素组合结构形成不同的制度层次，即规则（rules）、规范（norms）和共享策略（shared strategy）等三种情境。[12]首先，属性（A）提供了一个区分制度表达适用对象的变量。其二，约束（D）规定了行动者可能的行为选择和义务。约束一般由允许（may）、必须（must）、严禁（must not）等三个行为动词阐明。其三，目标（I）描述行动情境中行动者所追求的特定行为或结果。其四，条件（C）详细界定何时何地某种行为或结果是被允许、必须和禁止的具体情势。最后，后果（O）阐明不遵守制度安排的所要承担的结果。运用制度语法工具能够实现制度表达结构化编码，寻找制度有效性的“基因”。规则包括全部五个构成要件，ADICO结构；规范缺乏违约后果要件，ADIC结构。共享策略缺乏后果要件并且义务不明确，AIC结构。

按照制度语法结构，可以提出以下基本命题：一般而言，一项制度表达的规则色彩越浓，被执行的程度越高；一项制度表达的策略色彩越浓，被执行的程度越低。因此，有没有惩罚和问责机制，以及惩罚和问责机制适用的确切情境是一项制度被视为规则的关键要件。规则通过明确的属性、约束、条件、目标和后果结构塑造了一种很强的自我实施情境。策略实际上成为行动者之间的政策倡导，缺乏明确的权利义务规定和遵守与违反制度的激励约束机制，往往没有实质上的约束力。

将制度语法工具运用到跨界政府间合作协议的诊断性分析中，能够挖掘协议背后的制度质量和制度细节差异对合作协议效果的影响机制。一方面，制度语法的五个构成要件能够将各种政府间合作协议类型化为三种基本的制度层次。另一方面，制度语法构成要件能够将表面上看似相同或相近的协议、章程等进行结构化。此外，制度语法提供了一种制度表达的统一形式，便于进行结构化比较分析和诊断分析，以解释不同环境中各种制度表达的绩效。

三、跨界政府间合作协议的诊断：多案例实证分析

如前所属，地方政府之间为解决跨界议题，签署了大量的合作协议。笔者以泛珠三角区域环境保护合作协议、辽宁省辽河保护区管理条例、深圳东莞惠州机动车排气污染联防联治工作协议三份跨界政府间合作文本为案例，运用制度语法工具进行结构性编码和诊断。

2005年，泛珠三角地区9个省级辖区和2个特区政府的环保部门在《泛珠三角区域合作框架协议》基础上签署《泛珠三角区域环境保护合作协议》，是落实环境保护领域的合作文本。该协议共7条，21款具体内容，包括合作的背景、意义、宗旨、原则、领域和内容、合作机制、变更条件、签署日期等细节。《辽宁省辽河保护区管理条例》是辽宁省辽河干流流域“划区设局”后辽宁省人大2010年制定的地方性法规，主要用于规范辽河辽宁省境内干流的保护以及四个地级市之间的合作。该条例共23条，40款具体内容。深圳东莞惠州机动车排气污染联防联治工作协议深莞惠三地政府授权环保部门2011年签署，包括指导思想和工作机制等7个条款。