政府间合作协议的有效性检视（3）

这些跨界政府间合作协议虽然名称不同，条款多寡差异，内容详略迥异，但是普遍的主观感知是签署的合作协议并不能有效付诸实施。为了诊断跨界政府间合作协议存在的问题，接下来将运用制度语法工具对每个协议文本进行逐条编码，然后进行诊断性评价。

编码过程采用人工和手动方式实现。例如，泛珠三角区域环境合作协议第一条规定“为贯彻中央关于区域协调发展的战略部署”是目标（I），“泛珠三角区域内福建、江西、广东……政府决定开展泛珠三角区域合作”是范围属性（A），整个条款为AI结构。又如，辽河保护区管理条例规定“任何单位和个人都有义务保护流域水环境，有权举报污染损害水环境的行为。对防治流域水污染做出显著成绩的单位和个人，由流域县以上人民政府或者有关部门给予表彰或者奖励”。其中，任何单位和个人、流域县以上人民政府、有关部门描述了相关属性（A）；“有义务”描述了行为约束（D）；保护环境、防治水污染则阐明了目标（I）；“对防治流域水污染做出显著成绩的单位和个人”进一步明确了规则适用的情境（C）；给予表彰或奖励则明确了激励和责任机制（O）。可见，该条款为ADICO结构，符合规则的特征。依此类推，对三份文本逐条进行编码。

编码的结构表明：辽河保护区管理条例在全部40项条款中，有11条具备规则结构，17条具备规范结构，7条停留在策略层面，剩余2个条款则仅仅描述一些属性。泛珠三角区域环境保护合作协议和深圳东莞惠州机动车排气污染联防联治工作协议则没有一个条款具备完整的规则结构，大部分是规范和策略结构（图1）。

这意味着现有的政府间合作协议存在严重的制度结构缺陷：规则色彩较淡，规范色彩较浓，对作为利益相关者的地方政府的约束力和问责机制不健全。这就决定了政府间合作协议实施程度不会太高。有学者通过描述统计也表明，政府间合作协议的签署机构、合作共识、合作内容、工作机构或组织机制、生效时间、协议的变更条款等内容较为普遍，但缺乏违反协议约定的违约责任和问责机制、纠纷解决和调处机制等规则层面的内容。[13]

跨界问题与地方政府间合作有赖于通过协议等制度安排改变外部的激励约束机制，特别是行政性分权和发展型地方主义、官员晋升与政治锦标赛体制所催生的强垂直激励机制，[14]催生一种竞争而非合作的偏好。显然，要改变这种激励机制，有赖于地方政府间合作协议设计新的制度安排。然而，制度语法和制度结构要件的诊断研究表明，现有的合作协议重视属性和目标要件，约束和后果机制对应的权利义务以及相应的问责机制十分欠缺。因此，跨界政府间合作协议的制度细节需要在情境和问责机制方向改进空间。

四、结论与建议

随着跨界治理和政府间合作日益普遍，合作行为的常态化和制度化意味着缔结合作协议逐渐成为政府间处理跨界问题的主要机制和经验模式。然而，在积极倡导契约行政、整体性治理、合作治理等时髦概念时，更应该深入这些府际契约或合作协议内部去比较和解释其效果差异。

制度语法工具所蕴含的制度结构和制度层次问题，对于跨界治理中的制度细节极具参考价值。特别是现有制度普遍缺乏约束义务和违反制度的后果机制，以致制度层次普遍偏低和制度无法有效施行。目前，跨界治理的合作协议中，对实施机制，特别是如何从横向财政转移支付上保障协议条款的实施规范的不够；对违反协议的问责机制设计格外缺乏。这两个方面是跨界合作治理制度从策略、规范走向规则的关键环节。

当然，本文只是在现有研究中引入制度语法工具和思想，诊断“行政协议”蕴含的潜在不足，尚未建立跨界政府间合作机制的大样本的案例库或大数据平台的制度结构比较。显然，这也是制度语法工具在跨界政府间合作机制中量化使用的重要方向。