中国进入“顶层设计”密集期

顶层设计，一个近年来频频被应用于政治领域的工程学术语。在中国的改革史中，顶层设计是重要的改革逻辑——由中央从全局的角度，系统地对改革任务进行统筹规划，调配资源，高效实现目标。从“全面深化改革的开局之年”的2014，到“全面深化改革的关键之年”，也是“全面推进依法治国的开局之年”的2015，这两年，中央一直“蹄疾而步稳”地推进改革。其中最大的特色就是，无论政治局会议、深改组会议形成的方案，还是以中办、国办名义联合下发的文件，都体现出浓重的“顶层设计意味”。

为何如此？这种现象，透露出中国改革的何种趋势和走向？

着眼全局与具体领域：两年来的顶层设计

6月5日，在中央全面深化改革领导小组第13次会议上，《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》、《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》等5份文件被审议通过。

6月3日，中办下发《事业单位领导人员管理暂行规定》。按照这一最新的制度设计，今后的事业单位要进一步实行企业化管理改革，领导人员可以委托诸如猎头公司在内的第三方进行，必要的时候还可以“全球选拔”，进一步凸显专业性、职业化的发展方向。

5月29日，中央政治局会议审议通过《中国共产党党组工作条例（试行）》，要求在各级单位和组织中设立党组，进一步发挥党组的领导作用。这是有着90多年历史的中国共产党史上首个专门党组工作的制度性条例。

短短一周时间，以中央名义讨论和通过的制度设计就达到如此的密集频率。

这也是十八大以来两年多时间的一个缩影——据统计，在中央深改组成立以来的18个月间，召开的13次会议中，已经审议通过60份文件；而在2015年以来召开的5次中央政治局会议中，则有4份纲要、条例、意见式的顶层设计出台。

而最能体现“顶层设计”的全局性、系统性意味的，莫过于十八届三中全会、四中全会所绘制的全面深化改革和全面推进依法治国的宏伟蓝图。中央政治局会议、中央深改组会议、中办国办联合下发的文件，都可以视作是对这两次会议顶层设计蓝图的具体落实和拓展。

比如，高频的制度设计，涵盖的领域非常广阔：在国家安全层面，有首份《国家安全战略纲要》；在经济领域，有国企改革、财税制度改革、农村土地制度、自贸区试点等；在社会领域，户籍制度改革、养老金并轨、事业单位改革、高考招生制度改革、媒体融合发展等都有涉及；在政治领域，则有司法体制改革、党政领导干部的选拔任用、党的统战工作条例、纪检干部派驻和选拔办法、协商民主发展等等。

在频密而丰富的制度设计中，既有诸如司法、财税、户籍制度等牵一发而动全身的具有全局意义的体系改革，也有诸如《京津冀协同发展规划纲要》这样针对某一个地区统筹发展的意见；媒体融合发展、足球改革等具体而细微的领域，也被上升至国家层面统一规划。

在中国的改革史中，顶层设计的逻辑，和试点的逻辑一直并行不悖，因为基层的经验，总能体现最鲜活的改革实际。但进入改革深水区，中央的顶层设计也开始将试点逻辑涵括在内——司法改革、自贸区、地方债、农村土地改革，中央都设计了相应的试点。

“从中国的改革史看，不断出现着中央顶层设计与基层自主创新的结合。地方自主的试验，会为中国改革带来不同的范本和经验；而由中央选择试点进行改革，则包含了对整体改革战略的思考和设计。”北京大学法学院教授强世功告诉本报。