中国进入“顶层设计”密集期（2）

查漏补缺与啃硬骨头：破解改革真命题

为什么要进行顶层设计？一个例子或许可以说明问题。

6月5日，在国务院例行吹风会上，国家发改委副主任林念修表示，国务院常务会议已经审议通过了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，将于近日印发，助力大众创业。

林念修介绍说，2014年，中国创业产生的企业数量创历史新高，达到365万个，相当于平均每天成立1万个公司。但在大量鼓励创新创业的措施背后，依然存在着很多问题。在国家发改委看来，由各部门、各省区市自主出台的支持性政策，交叉重复多，缺乏顶层设计，有的政策可操作性、落地性较差，改革性举措少；一些政策执行程序繁杂，传导时间较长；部门之间、部门与地方之间出台的政策缺乏有效衔接和协调联动。

在这样的背景下，这份制度性文件应运而生，主要聚焦于创业中容易产生困难的融资等问题。

换句话说，这样的制度设计，来自于实际的操作困难。地方和部门解决不了的困难，就需要中央层面统筹规划。类似的作用，也体现在《京津冀协同发展规划纲要》上。

也有的顶层设计是出于“查漏补缺”的需要，填补的是长期以来的改革空白。

例如，新出台的《事业单位领导人员管理暂行规定》，就是第一个专门规范和加强事业单位领导人员管理的党内法规，此前此处的制度规定一直欠缺。

对于党政机关如何选拔领导干部，有《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014），也有《公务员法》规定和保障体制内的工作人员；对于央企领导人员的培养和遴选，则有《中央企业领导人员管理暂行规定》；但事业单位作为一个介于政府和企业之间的社会服务组织，一直没有独立的条例规定其领导人的组织事项，而只得依照《公务员法》施以管理，这一制度上的“真空”地带亟须填补。新的规定，也使事业单位领导人的管理有独立规定可依，更有针对性和可操作性，有助于推动公益事业的发展。

又比如，在党建工作中，作为中国革命“三大法宝”之一的统战工作，90多年来却一直没有明确的条例规定和规范。今年4月，首个关于统一战线工作的党内法规《中国共产党统一战线工作条例》出台，使得处理党的“内与外”关系层面上有了明确可依的规章制度。在条例中，我们可以发现统一战线的对象在新时期发生了变化，“私营企业、外资企业的管理人员和技术人员”“中介组织从业人员”“自由职业人员”被合并为“新的社会阶层人士”，新增“新媒体从业人员”及今后可能出现的新群体。这使得更多的社会党外人士团结在共产党的领导下推动社会发展。

更多的制度设计，则来自于“啃硬骨头”的需要。司法、户籍、财税、国企改革等，每一项牵动多方利益的改革，都需要中央层面审慎研究，不仅推动改革落实，更要推动改革有序、长远地进行。在改革的攻坚区和深水区，“摸着石头过河”的改革方式已不能完全满足社会发展形势所需。具备全局性、协调性、战略性、长远性等特点的顶层设计改革方式，在当前的经济社会转型期和关键期，越发彰显其重大意义。