权力清单制度的理论与实践

推行权力清单制度，是全面深化改革的重要内容。实践中，由于缺乏必要理论指导，易发生制度变形、功能走样；有必要正本清源，从理论上及时回应，牵引权力清单制度回归法治轨道科学运行。

一、应然张力：功能定位和逻辑起点

（一）功能定位：行政自觉优位法律强制

广推权力清单制度，是从中央到地方自上而下施行的政府内部的自觉行动，是一次深具中国特色的行政管理色彩强于法律强制要求的自我变革。

首先，推行权力清单制度是提高行政效能的重要方式。行政效能强调数量与质量、功效与价值、目的与手段、过程与结果的统一。公布权力清单目录，有利于明确权力边界，增强组织内部的协调性和外部的遵从度，部门内外达成共识，一定程度上可减少不必要的摩擦冲突，降低行政管理和运行成本，提高行政效能。

其次，推行权力清单制度是调控行政立法的必要补充。20世纪以来，一般性、抽象性的根据、基准由法律来规定，而具体性、实质性的内容则委托给行政立法，“框架立法”越来越多。立法权被分割、转授，而道德约束相对软性和政府部门有限理性等极易导致部门利益化，在阳光下晾晒权力并进行制度化运作，倒逼立法良性，是对行政立法天然缺陷的自我修复。

再次，推行权力清单制度是深化行政治理的突出体现。国家治理能力和治理体系的现代化，关键是制度现代化。要培养和增强制度自信，就必须尊重制度形成规律并厉行制度创新。制度的发生、形成和确立是在人类历史长河的消逝和人类活动沉积的双重结果。广推行权力清单制度，是一次崭新的行政实践，是具有开拓意义的制度创新，必将为国家治理体系注入行政治理的强大内生动力。

第四，推行权力清单制度是优化行政服务的内在要求。美国“重塑政府运动”三原则：顾客导向原则主要是解决思想观念即“为谁服务”的问题；竞争导向、结果导向原则主要是解决程序和实际效果即“如何服务”的问题。在职权法定基础上，用行政手段编织权力的制度笼子，并着力规范权力运行轨迹，进一步解决“权为民所授、权为民所用、如何为民用、如何让民满意”的问题，最终达到优化行政服务的目的。

最后，推行权力清单制度是推进行政公开的应有之义。在美国，公开公正成为民主程序一个不可或缺的部分，让阳光照耀所有重要行政决策的过程，可激励政府机关更高质量达成行政目标。行政公开包括：行政立法和政策公开、执法行为公开、行政裁决和行政复议行为公开以及行政信息、情报公开。公开以权力依据、类型、数量和运行程序为核心内容的权力清单，既是公权的自我约束，也饱含对私权的尊重和敬畏，一定程度上明晰了公私权力（利）的界限。

（二）逻辑起点：限制权力而非设定权力

权力清单制度的逻辑起点，在于限制权力而非设定权力，通过行政层级的内部管理方式进行梳理汇总并分类公布，具有“示范性、规范性、公示性、工具性、变动性”等特性，在权力制约制度谱系中展示了四个维度。

1.权力清单应是伸缩有为的指向标。一般来说，行政职能和行政权力行使包含积极和消极两个指向，即：依法作为和依法不作为以及应当依法行为而消极未作为。从对相对人的影响看，尽管大多数行政行为是赋予义务或限制甚至剥夺权利即侵益性行为，但某些行政行为赋予当事人权利或减免其义务即授益性行为。20世纪行政国家的产生，源于国家行政职能的增加和行政权的扩大，意味着社会经济发展所必需的秩序的确立和保障，也意味着个体的自由和权利受侵害的威胁性和可能性增大。

2.权力清单应是动静结合的刻度尺。从形式看，权力清单一经公布便成为静态，而从内容看，权力清单目录中的权力范围、数量和类型等则是动态的。国家治理是个综合体，在发展过程中，国家权力、社会权力等多种治理力量此消彼长、相互渗透或转化扩张；国家管理领域、范围和事项随着经济社会发展不断发生变化；而且立法不可能事前对所有权力进行事无巨细的明确授权；加之法律具有滞后特性；并且制定的法不一定是良法等等，因而公布权力清单不能是得一劳永逸之功，而应实施动态管理。

3.权力清单应是松紧有度的调节阀。权力清单能将行政权力“一网打尽”吗？从管理学的角度看，制度成本与制度收益是一对矛盾，一项制度的有效性某种意义上应遵循“木桶理论”，将有限成本规制最可能肆意滥为的权力比不顾制度成本更为有效。从行政权的属性看，行政裁量和权力滥用是一对矛盾，“自由裁量意味着在在合理意志范围内，符合法定要求并服务合法目的采取行动”，这样的行政行为即具有公定力、执行力和拘束力。

4.权力清单应是公私分明的警戒线。行政实现的是公共利益，任何行政行为都是从其所欲实现的公共目标中获得强制力和价值。行政权力与公共利益密切相关，一方面这些特殊权利维护国家的普遍利益和法制，归入国家的普遍利益和法制之内；另一方面，政府管制服务公共利益的程度和对公共利益的增进是国家管制活动正当性的基本原因。这也意味着行政权力的拥有和行使都必须以公共利益为出发点和落脚点，未经授权不得进入社会自治、公民自治的私人领域、非为公共利益不得侵犯私人合法权益。