落实新型城镇化工作若干问题的思考

中共十八大报告、十八届三中全会《决定》、《国家新型城镇化发展规划（2014-2020年）》以及2013年底召开的中央城镇化工作会议，对于我国新型城镇化的发展形势，推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务等已经作了明确的部署。本文拟从各级政府贯彻、落实新型城镇化工作部署的角度，结合基层实践的体会，针对城如何建、人如何聚、钱如何筹等新型城镇化进程中普遍存在的主要问题进行思考与探索。

城市发展因素的内在联系

社会发展的历史表明，城市藉由社会生产力发展、产业分化、经济富裕兴旺、人们安居乐业的需要而产生，并且一方面伴随着经济的繁荣从小变大、由个成群乃至连片围城；另一方面按照人居的需求择地选址、天人合一、城业相辅。反之，一旦环境恶化、城业分离，就会导致城镇的凋敝甚至遭到废弃。其中客观存在着城因人聚而建，人因业兴择居，业因成市后兴，市因产销集成，居因安逸留人的内在联系。所以，产业发展、交易兴旺是城镇化的前提和基础，安居乐业、生态文明是城镇化的关键和目的，合理的城镇化过程需要以打造产业生存、集聚的环境，因地制宜科学引导和发展产业为基础；以满足人文宜居需要，持续生态和谐为目标而建设。如果忽视城镇化发展的内在联系和客观规律，就容易产生问题且难以持续。

我国城镇化过程中的主要问题

目前在我国城镇化过程中，城如何建、人如何聚、钱如何筹等方面存在的问题主要有：

一、先行城镇化地区已经出现的主要问题

改革开放以来，我国城镇化发展迅速，城镇人口占总人口的比重已从1978年的17.9%上升至2013年的53.7%，先后经历了乡镇企业崛起引领的小城镇繁荣、对外开放和国企改革带来的大中城市工业化发展、土地有偿出让产生的城市规模及形态巨变等过程，取得了举世瞩目的成就。但是囿于当时的条件、经验和认识程度，先行地区在城镇化加速发展过程中也出现了不少值得重视和须引以为鉴的问题。主要包括：一是城镇化过程中的规划粗放和软约束，并且多滞后于产业和建设的发展。二是没有能够完全避免先污染、后治理的弯路。三是效率与公平的矛盾凸显：如征地补偿的合理性、对于房地产商品属性与社会属性的兼顾、土地收入的合理使用、分配调节以及基尼系数的平抑、新老二元结构的处理等等问题亟待解决。四是经济、社会、文化的发展不够协调，如大城市“城市病”的显现、公共服务不够均等和到位、城乡结合部治理难、建设形态千篇一律、地方人文特色损失等。五是区域内的城乡发展统筹不够，工业反哺农业、城市支持农村机制不足、落实不够。六是区域之间协调、联动、共赢的理念和机制不够，各自多着眼于域内经济的布局和区域之间的竞争；区划行政管理体制导致区域之间在城市建设、服务、成本和管理方面存在障碍，抑制了城市群的聚合效应，区域之间产业结构的调整、转移和优化滞后。七是各地在城镇化开发、建设中出现的廉政方面问题不少。

二、新型城镇化面临的主要问题

根据新的形势要求，我国城镇化在原有基础上的新发展，面临的主要问题包括：

1.城市建设方面。与改革开放初期比较，一方面，新型城镇化对于以人为本、布局形态、高效用地、产城融合、公共服务、生态环境的要求更高。另一方面，相应的动迁补偿、协调设计、建设管理、产业集聚、融资渠道、集约开发的难度也更大。需要通过更为科学的规划引导、把握重点、改革创新、化解矛盾和循序渐进推进。

2.人口导向方面。关于推进农业转移人口市民化，一方面，中央城镇化工作会议指出了主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，注重中西部地区城镇化等正确方向。另一方面，目前我国现有的三个一级城市群（长三角、珠三角、京津冀城市群）及其产业都集中在东部，导致了我国大部分的外出农民工流滞东部地区，根据国家统计局调查报告，2013年跨省流出的农民工中有85.3%流向东部地区，计6602万人，其中的90.3%是来自中西部地区。而同期全国外出农民工月人均收入为2609元，月人均消费支出为892元，将近有一半农民工依靠雇主提供免费住处，对于大多数农民工来说这些收入难以真正在东部大城市安居。这一存量分布的现状对于农民工家庭、中西部及中小城市的城镇化、大城市的减负都不利。值得关注的是随着商务成本增加和中西部地区投资环境的改善，不少东部的企业和农民工已有了产业西迁和近家就业的愿望和行动。因此在优先解决农业转移人口存量落户时，必须而且有机会加速促进农业转移人口存量分布的合理化，以产业的合理分布、区域的协调发展来引导人口的合理转移、安居乐业。

3.财力筹措方面。在落实新型城镇化工作中，地方政府普遍面临着一方面经济换挡减速、产业结构调整、融资机制约束情况下财力来源减少；另一方面在建设以人为本、服务趋向均等、保障提高标准的新型城镇化过程中，支出需求增加的困难与问题。中央城镇化工作会议指出了要完善地方税体系，建立健全地方债券发行管理制度，推进政策性金融机构改革，放宽市场准入等，建立多元可持续的资金保障机制的正确方向。对于地方政府而言，除了常规的开源、节流措施以外，需要通过有针对性的涵养税源、增强偿债能力、深化改革开放和提高市场化程度等来有效落实。