落实新型城镇化工作若干问题的思考（2）

解决问题的主要着力点

一、坚持科学规划先导

区域规划的制定、调整和完善过程是新型城镇化的首要环节，应使其成为摸清实情、了解民意、理顺思路、统一思想和科学决策的过程，以规范行为、指导实践。新型城镇化的规划应该依据国家城乡规划法及其相关法规、国家新型城镇化规划中“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的要求和上级总体规划的规范，结合当地实际情况认真编制、依法执行。根据以往的实践体会和新形势的要求，新型城镇化区域总体规划的制定和执行中需要关注：

1.完善国家城乡规划法的地方实施细则。在国家城乡规划法的地方实施细则制定、完善中，应增加中央对新型城镇化的一系列新要求与规定，并且结合实际进行细化和贯彻。

2.重视总体规划与相关规划的衔接。包括:（1）与周边城市群规划的衔接：明确本区域在周边城市群中的定位、优势和互补作用，淡化竞争、凸显共赢共识，构建、发挥和共享区域功能、产业集聚优势，规划城市群的基础建设、公共服务和社区管理一体化的目标。（2）与新农村建设规划的衔接：在大城市：拟侧重城乡一体、产业融合、以城补乡、服务和保障逐步一元化。对于特大型城市和东部发达地区，还需要加快将人口向城市分中心和县（市）及重点中心镇引导，以率先实现城乡一体，消除二元结构。在中小城市：拟侧重缩小差别、以城带乡、产业特色、民俗传承、生态优化。总之，规划之间统筹布局、功能互补、协调衔接、科学发展。（3）统筹和规范各专项、分区规划。以区域总体规划指导、规范各部门的专项规划和各所属区域的分区域规划，鼓励各部门、地区在总体规划的原则下细化、创新和反馈，以使各级规划一脉相承、落到实处、及时完善。

3.充实和强化土地使用的规划。编制土地使用的专项规划，其中应包括：（1）多规合一。应做到将政府综合部门、土地、基层等部门的用地规划动态合一、相互对应。（2）三个集中。处理好保留人文风貌与集约用地的关系，在尽量注意保留村庄等原有文化的前提下，有选择并按照产业定位科学推进产业向园区集中、居民向城镇集中、土地向规模集中的“三个集中”规划。（3）土地储备。及时制定公共用地储备的规划。（4）改造调整。根据老、旧城区的改造和土地优化的变性升级建立规划调整机制。

4.因地制宜制定产业发展规划。制定区域产业发展的专项规划，应注重：（1）科学定位。依据区域资源禀赋和发展前景研究确定区域重点产业的定位和发展方向。（2）合理布局。根据产城融合和生态环境的要求合理布局区域的产业园区、重大项目及配套建设。（3）协调管理。融合与创新产业园区和所在社区之间运行便捷、服务衔接、管理一体的运行规范。

5.制定规划的硬约束底线。主要包括：（1）耕地保护等土地制度执行的硬约束规定；（2）环境保护和生态控制的硬约束规定；（3）保证建设质量、环境安全的硬约束规范。

二、强化公共服务保障

公共基础设施、公共事业建设和社会保障的均等化提供是现代城镇化过程中成市、兴业、聚人、建城的必要前提，也是新型城镇化除却积敝，实现产业梯度转移、人口合理流动、区域协调发展的必由之路。美国各大区域人均收入占全国平均收入的比值在上世纪初差别也较大，但是到了1930～1950年期间，这一差别明显缩小，与这一时期联邦转移支付和州际公路、福利保障公共服务等均等化趋向的大发展及其所带动的要素流动有重要关系。我国各大区域城乡人均收入占全国平均收入比值的差别在改革开放以后逐步分化和不断扩大，至2001年以后才缓慢有所缩小，尤其是东部地区显得一枝独秀。这一现象与东部沿海地区经济率先发展以来，东、西部公共服务水准差异的长期扩大和中央财政转移支付的力度与效率有关，形成了前文所述的产业集聚、滞留于东部先发地区，而以人的大规模、大跨度东流替代了产业的向西梯度转移，导致目前诸多社会问题的产生。当前，应顺应和促进东部企业西迁、人口回流的趋向，进一步强化区域之间和区域内部公共服务、社会保障均等化的力度，为新型城镇化建设任务的完成创造良好的先决条件。具体包括：

1.尽早储备公共建设用地。先行开发地区的经验表明，城镇化初期土地增值将随着产业的聚集和发展而呈滚动、成倍增长，因此后发地区如果尽早储备公共建设用地，可以大幅控制建设成本，减少投机炒作，便于规划落地，提高公共服务的能力。

2.以人为本同步开展配套建设。以此来促进和引导产业的集聚和布局，实现城镇化建设的各项规划。其中,产业、人居的基础设施建设与公共服务的配套应该同步并重。对于大城市，在城乡一体化过程中尤其应重视以人为本的细节。

3.探索政府与市场相结合的社会保障之路。社会保障的来源和可持续问题国内外都存在，随着当前经济减速、人口老化、社会转型，这一问题将更为突出。解决之道在于政府与市场相结合，各负其责、相互补充、收支挂钩、等价置换，形成可持续的良性循环之路。

三、注重市场环境营造和产业、生态引领

区域的市场环境营造、产业兴旺繁荣、生态自然和谐是聚人、建城的重要基础。对此，一方面，必须努力营造有利于市场化的软环境，包括公开、公正、公平、守信的市场准入、评估审批、企业营运、审计偿付、依法办事等等，在新形势下其作用不亚于加大投入等硬环境建设；另一方面，因为不同地区的产业、生态各异，需要按照产业规划因地制宜、多方位、多层次发展，包括通过积极由外引进、努力就地培育、认真继承光大、善于学习创新等方式来兴业聚人，同时也需要重视工业化、信息化以及一、二、三次产业的融合和发展。