自贸试验区：做好制度创新大文章

2015年4月底，随着广东、天津、福建等3个自贸试验区的正式挂牌，加上2013年9月的上海自贸试验区，我国已经设立了4个自贸试验区。制度创新是自贸试验区的核心任务，是在更广领域和更大空间积极探索全面深化改革新路径的内在要求，是形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系的客观需要。能否做好制度创新这篇大文章，直接关系到自贸试验区各项工作的成败。

首先，自贸试验区的制度创新要澄清三个误区。制度创新不是概念炒作，应注重做好顶层设计，不能“打一枪放一炮”，更不能标新立异，只注重概念上的翻新，而没有实质内容的创新。创新出来的制度名称，如果让人“听不懂、摸不着头脑”，这样的制度创新在具体实践中不仅毫无意义，而且与成立自贸试验区的旨趣背道而驰。制度创新不是数量的简单叠加，要加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，从而为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。制度创新本身不是目的，新出台的制度应当符合现实的需要，并且是切实可行的。因此，自贸试验区的制度创新，不能毫无目标地、简单粗暴地追求创新的数量。制度创新不能一改了之，必须做好新旧制度在具体执行过程中的衔接，充分估计过渡期可能遇到的各种问题，制定出有针对性的应对措施，避免给企业带来不必要的困惑或者困扰。新出台的制度不能“看上去很美、落实起来很困难、用起来很麻烦”。如果创新出来的制度，不但不能给企业带来便利，反而增加了时间成本或者经营成本，那么，制度创新“政府热企业冷”的情形就不可避免。

其次，自贸试验区的制度创新要因势利导，因地制宜。我国的4个自贸试验区，既有地理位置的差异，也有服务国家发展战略、辐射带动周边地区等发展定位的不同。一方面，要树立“全国一盘棋”的观念，注重形成自贸试验区制度创新的合力，比如，因为4个自贸试验区共用一张负面清单，就需要共同研究与通力合作，不断完善自贸试验区的负面清单制度。另一方面，每个试验区还要结合各自的区位特点与发展定位进行有针对性的创新。其中，福建自贸试验区应当从建设海峡两岸经济合作示范区以及面向“海丝”沿线国家和地区开放合作的新高地的战略定位出发，把制度创新的重点放在两岸投资贸易自由化上，在对台产业开放、货物贸易、服务贸易、金融合作、人员往来等方面的法律制度上进行积极有益的探索。与此同时，福建省内的三个不同片区，还应当结合各自特点、优势和各自的功能定位，有侧重地进行制度创新。

再次，自贸试验区的制度创新要在法治的框架内进行。自贸试验区是在中国主权领土范围内设立的改革创新“试验田”，所涉及的各项制度不能也不应该突破中国现行法律的底线。其中对于需要突破现有法律规则的制度创新，应当有法律的明确授权，严格遵循“法无授权不可为”的原则。同时，还要鼓励针对现行法律空白领域的制度创新。“法无禁止皆可为”，自贸试验区要成为制度创新的高地，就应当鼓励在“不违法”的情形下大胆创新、先行先试。

最后，自贸试验区的制度创新要形成有效抓手。一是，高度重视自贸试验区的人才队伍建设。制度创新靠“人”，制度执行还是靠“人”，制度创新的质量最终取决于“人”。因此，要通过制定有效的人才队伍建设办法，出台富有吸引力的人才引进政策，使自贸试验区成为人才聚集的高地。二是，要加大制度创新的宣传与推广力度。以福建为例，创新两岸合作机制、增强闽台经济关联度是福建自贸试验区制度创新的重中之重，但如果大部分台湾同胞不了解这些新制度，那么，创新出再多、再好的制度也只是纸上谈兵、无济于事。三是，要为制度创新提供经费保障。无论是人才队伍培育，还是信息化平台建设，抑或是各项制度的宣传与推广，都需要发挥好公共财政尤其是省级财政的杠杆作用，为自贸试验区的制度创新提供必要的经费支持。四是，要建立健全制度运行的效果评价机制。对于切实可行的、群众认可度高的制度要大力加以推广，对于运行有困难的、群众负面反映较多的制度要加以修正或者暂停施行，对于被实践证明行不通的、不符合发展需要的制度要及时予以废止。在具体操作上，应当尽量委托第三方评估机构来实施评估，以确保评估的客观与公正。