国家治理现代化的民主形式和实现路径（2）

二、行政民主：政治现代化的必然选择

如果说政治民主为人民当家做主提供了基本的制度框架，保证了国家治理现代化的社会主义发展方向，那么，行政民主则通过突出人民在行政过程中的参与作用，拓展了民主空间，保证了国家治理现代化过程中公平与效率的统一。

(一)行政民主是对政治民主的超越和发展

代表制民主作为“迄今为止能找到的最好的民主实现形式”，一方面回答了近代国家权力来源和运行的正当性问题，另一方面也为广土众民国家的公民管理国家设定了制度框架。然而，当人民的权力通过法律形式转移到行政领域———保证国家意志的执行时，人民究竟如何行使权力，却一直是个悬而未决的问题，实践中，代表制民主由于运行效果非常有限，被有的学者形容为“弱势民主”。首先，大众心理的“弱民主”倾向。代表制民主实际上是由民选代表决定国家政治事务的一种民主形态，对大多数人而言，它并不意味着直接参与管理国家和社会，只是参加选举活动或者参加决策者的选择，虽然这种选举有利于保护公民的个人利益免受当选领导独裁的侵害，但是，总体而言，它不具有与个人利益的直接相关性，所以，往往会导致选民即使在掌握大量选举信息的情况下，也会因为缺乏责任感造成对政治参与的“漠不关心”。其次，选举过程的“弱民主”倾向。

在代表制民主下，“人民选出的代表能够代表人民”是保证民主实现的逻辑前提。不幸的是，这个前提往往会出问题，人民选出的代表未必能够真正代表选民自己的利益。按照公共选择理论，政治市场中选民权力的不平衡性、公共物品组合的不完全性、信息获得的不完全性等特征，加之选民的短视效应很难保证选民与代表之间利益完全一致。实践中，在利益的诱导下，不管是人民代表还是政府官僚，背信弃义，危害选民利益的现象屡见不鲜。再次，权力运行过程中的“弱民主”倾向。真正的民主，既要保证公共权力输入端的民主(政治领域)，也要保证公共权力在行政运行中与公民利益的一致。从理论上来说，代表制民主下的公共行政是“主权的委托者”，应该始终以实现公共利益，增进人民福祉为己任。事实上，民主的有效性在权力中心的位移过程中受到很大影响。在“议会至上”、政府处于“守夜人”的社会历史发展时期，民主即使仅仅与政治相关，但是，由于立法机构“深入管理的细节，直到把政府的实权牢牢控制在自己手里。它并不凌驾于总统之上，但是却使各部长成为它的恭顺的仆人”瑏瑣政治家往往可以通过行政官僚体制来控制行政。随着“福利行政”、“行政国家”的出现，国家权力中心开始由立法机构转向行政机构。代议机构不仅对行政缺乏有效监督，即使是对议案讨论，也变成了一种加盖橡皮图章的过程，民主被非经选举产生的官僚机构严重侵蚀。显然，当传统权力结构中心发生变化时，继续把行政排除在政治范围之外，民主就有被架空的危险，充其量只是一种“弱势民主”。只有在公共行政中确立民主的价值之维，才能真正保障“主权在民”，改变民主的“弱性”结构。

一般来说，公民能否有效参与公共行政，需要一系列制度的保障，如，公民参与机制、政府责任机制以及回应机制，其中，公民参与机制是行政民主的核心，决定着行政民主的实质和质量。因为，只有在公众普遍参与的氛围中，民主内含的负责、妥协、自由、平等等价值既是可欲的又是可求的。

在这里，公共参与是一种广义的参与，它不仅包括公民参与公共政策制定过程，也包括公民参与公共政策的执行及其监督。所以，完善公民参与机制是发展行政民主的首要任务。一要完善公众参与公共政策的决策机制。在行政过程中，公共意志是否能够被实现以及实现的程度如何，大多时候，取决于公众能否有效参与公共政策的决策过程。目前而言，公众参与公共政策的决策机制主要包括公民咨询制度、公民调查制度、社会听证制度、公众质询制度、专家咨询制度以及网络参与制度等形式。完善公众参与公共政策的决策机制就是要在规范上述制度程序的同时，还要强化其对政府的刚性约束力。二要完善公众参与公共政策的执行机制。在公共行政过程中，民主不仅要体现在决策阶段，还要体现在执行阶段，公共政策本身符合民意并不代表其在执行过程中不会发生偏离。因此，必须完善以听证制度、回避制度、说明理由制度、职能分离制度、信息公开制度以及不单方接触制度等为主要形式的行政程序制度，避免行政过程中的权力寻租和腐败现象，协调行政相对人合法利益与公共利益之间的矛盾和冲突。三要完善公众参与公共政策制定和执行过程的监督机制。在公共行政过程中，即使有民众事前和事中的参与也无法绝对保证公共决策与公共利益的完全一致，因此，就需要对政策效果进行测量和评估。一般来说，公众是公共政策的体验者，对于行政后果最有资格评议，通过他们对公共政策效果的评议和反馈，不断修正和改进公共服务，从而最大程度的保证行政决策的公共利益取向。

综上所述，行政民主为政治民主提供了更加广阔的制度参与空间，拓展了民主政治范围，有效弥补了政治民主在实际运作中的局限性，实现了从民主形式到民主内容，从民主程序到民主价值的全面复归。

(二)行政民主能够最大程度的实现公平与效率的统一

政治现代化有多重目标，其中效率与公平是其最基本的目标导向。行政民主的价值旨在在行政领域以民主治理的方式实现公平与效率的统一。在行政民主发展过程中，不管是新公共行政学派、理性选择制度学派、黑堡宣言，还是新公共服务理论都反对将“效率”作为公共行政的终极目标和核心价值，相反，公共行政应该从官僚行政体制下对国家管理目标的服从转向公共利益实现的最大化，通过公共需求的满足，实现社会公平。“强调政府提供服务的公平性;强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务;强调政府对公众要求做出积极地回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的。而社会公平的实现关键取决于平衡机制。只有通过政府向社会分权，将公共决策的制定和执行权交给社会，赋予公众参与行政事务的权利，特别是让底层民众和弱势人群在公共行政过程中有足够的发言权，才能在国家和社会、少数与多数、强者与弱者之间建立有效的平衡机制，保证社会公平的实现。

另外，行政民主还为社会公平的实现提供了有效的监督机制。随着“行政国家”的出现，政府身份开始从“守夜人”转向“干预者”，行政机关不仅被赋予更多的自由裁量权，还往往享有准立法权和准司法权。

行政权的扩张往往导致政治民主监督模式的失效。

一方面，大量的行政事务使得立法对行政的“事前监督”丧失优势，另一方面，司法的被动性和滞后性无法有效的满足事后权利救济的需求。“行政权力的扩张造成公民、民选官员、行政官员之间责任链条的断裂，以间接控制为特征的官僚制行政模式难以保证行政责任与行政权力同步跟进，难以保证责任控制性质的方向和力度。”而行政民主通过公众参与机制和政府回应和负责机制的建立加大了对行政过程的监督力度，最大程度地弥补了政治民主对行政权运行失效现象。

追求科学性、准确性、高效性是理性官僚行政的要义所在，也是现代公共行政无法忽视的价值目标。但是，行政民主对民主价值的追求一旦与效率分道扬镳，就如理性官僚行政将民主从效率中剥离，其自身的价值或生命力就会大大降低。

由于行政民主是在反理性官僚行政体制中产生的，加上民主的商讨过程本身会导致效率的降低，所以很多时候行政民主被误以为只讲民主不讲效率，事实上，行政民主却以自身的方式保证了行政效率的提高。其一，行政民主对公众广泛参与的强调，实际上是对个体价值的尊重，有利于调动公民的积极性和创造性，从而激发其主人翁责任感，从而为公共行政提供永不枯竭的动力之源。其二，行政民主中公众的参与能够最大可能的保证决策的科学性。“为民众制定的政策一般认为劣于与民众共同制定的政策”。因为，民主决策过程是集思广益的过程，不仅避免了个人冲动和行政长官的任意，而且更容易弥补个人信息量占有的不足与不完整的缺陷，最大程度地保证了决策的科学性，为执行的正确性奠定了基础。其三，行政民主有助于减少行政执行阻力和困难。民主既是讨论、协商的过程，更是妥协和退让的过程，即使分歧再大，公共决策一旦达成共识就具有了合法性基础，其在执行过程中往往较少遇到阻力。