公共安全需整体治理

当前，全世界都在密切关注公共安全问题，习近平总书记在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。公共安全是指不特定多数人的生命、健康和财产安全。与国防、外交等国家安全不同，公共安全一般包括食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等内容，属于群体安全范畴。

影响公共安全状况的因素有人、物、自然环境和管理制度四个方面。那么，公共安全问题为什么发生？理论上有多种阐释。风险管理理论认为，现代公共安全问题源于工业化大生产的不确定性，社会风险原子化分布加剧了挑战。政府规制理论指出，产业因素是众多公共安全问题的根源。产业结构影响企业素质，企业素质决定生产经营行为，生产经营行为关乎质量和安全水平。危机管理理论主张，公共安全事件的危害程度主要取决于救援和处置水平高低。可见，公共安全不是单纯的技术命题，而是具有深刻的经济社会背景。

发达国家经验表明，一国公共安全状况总体上随着经济社会发展呈倒U型曲线变化趋势，具体划分为四个阶段。一是工业化初级阶段，经济快速发展，公共安全问题增多，如19世纪中后期的德国，各类安全生产事故频发。二是工业化中级阶段，公共安全事件达到高峰并逐步得到控制，耶鲁大学法学教授约翰·维特的《事故共和国》一书，深刻描述了20世纪初期美国社会的各类安全状况。三是工业化高级阶段，公共安全状况显著好转，表现为亿元GDP死亡率快速下降。四是后工业化时代，公共安全问题稳中有降，恶性事故和死亡人数很少。

目前，我国经济正面临“三期叠加”和“四化同步”的阶段性特征，不同类型公共安全问题被压缩在狭小的时空范围内。当前公共安全形势总体是好的，同时也呈现自然与人为致灾因子相互联系，传统与非传统安全因素相互作用，系统与非系统性风险相互影响，既有与新生社会矛盾相互交织的复杂局面。因此，我们应牢固树立安全发展理念，安而不忘危、治而不忘乱，增强忧患意识、风险意识和责任意识，始终保持高度警觉，任何时候都不能麻痹大意。

公共安全工作三大挑战

维护公共安全，政府起到关键作用。中央要求从建立健全长效机制入手，推进思路理念、方法手段、体制机制创新，加快健全公共安全体系。然而不得不承认，当前工作中依然存在一些突出矛盾，尤其是工作理念不清、体制不顺、手段不灵问题，制约了公共安全水平的提高。

保姆式管理理念与内生安全问题的矛盾。政府维护公共安全的本质，是解决市场内生失灵和社会固有失范。与政府一样，企业、社会组织、公众都是维护公共安全的主体。值得注意的是，发达国家是在上百年市场经济和市民社会发展后，建立起以事先预防和过程控制为特征的现代公共安全体系，其政策通常基于对市场运作的科学模拟。我国的路径刚好相反，在经济社会发展特定阶段，政府既要培育市场主体和社会组织，又要监管其行为。

这就导致一些部门始终在充当企业“保姆”和扮演市场秩序“警察”的双重角色间摇摆不定，甚至混淆了公众利益和商业利益的关系。在管理部门的大包大揽下，企业主体责任难以落实，第三方治理机制远未建立，仅仅依靠外在干预根本无力解决内生安全问题。换言之，理应是各类主体多元互补的公共安全体系，现实中却异化为政府一家单打独斗。

碎片化管理体制与系统性安全问题的矛盾。公共安全无处不在，工作牵涉面极广，加之改革开放后我国进行了数轮政府机构改革，公共安全各领域普遍形成“1+1+N”的工作格局，即一个委员会统筹协调，一个部门作为办公室负责日常工作，有关部门承担专项管理。实践中，国务院安全生产委员会、国家减灾委员会、国务院食品安全委员会都采取这类做法。