加快建立农村土地增值收益分配长效机制（2）

第二，建立城乡统一的经营性建设用地市场。建立城乡统一的建设用地市场，扩大权能是基础，征地改革是关键，城乡统一是方向。一是要加快建立农村集体经营性建设用地流转制度。将农村集体经营性建设用地交易纳入已有国有建设用地市场等交易平台，促进公开公平公正和规范交易，使农民和集体经济组织能够直接成为参与土地市场交易的利益主体。二是要大力培育和发展中介服务机构。加快扶持城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、土地等级代理、地价评估、纠纷仲裁等中介服务机构的发展。三是要设计科学合理的农村经营性建设用地流转程序。可规定农村集体土地的流转应经过村民会议讨论同意，并在依法成立的城乡统一的经营性建设用地市场上以公开招标，通过拍卖、挂牌和上网竞价等方式公开进行。

第三，完善农民参与土地增值收益的多元途径。在我国目前的农村土地增值收益分配机制中，可重点推广入股、抵押、租赁等三种形式，其他如转包、置换、反租倒包等形式可在实践中逐步总结完善。一是入股，通过土地入股分红，建立吸引土地入股参与产业经营的利益激励机制和收益增长机制。二是抵押，按照土地所有权、承包权和经营权“三权分离”的制度框架，将经营权从承包权中分离出来，就能够使农民的经营权获得担保抵押的功能。三是租赁，土地能够实现租赁，土地增值收益分配依据“按权能分配”的分配形式，能很好地理顺农民、集体、政府和开发商等利益主体之间的分配关系。

第四，以税费为杠杆调节土地增值收益二次分配。我国有关农村土地的税收主要包括耕地占用税和耕地开垦费等税费种类。依据“按权能分配”理论，国家既不占有农村集体土地的所有权，也不占有农村集体土地的承包权和经营权，政府不应参与农村土地增值收益一次分配，政府只有在城市一级土地市场上，才依据城镇土地的所有权获得垄断地租和土地出让金。但国家作为公共服务产品的供给者，需要对农村的基础设施、社会保障等公共服务提供大量支出，故代表国家的地方政府就以税费等形式参与农村土地增值收益的二次分配。

（作者：国家行政学院经济学教研部）