加快建立农村土地增值收益分配长效机制

党的十八届三中全会明确提出，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”中央农村工作会议也强调，“依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利”。整体上看，我国经济社会发展中的核心问题是“三农”问题，“三农”问题的核心是农村土地问题。而从某种程度上讲，我国农村土地问题的核心是土地增值收益的分配问题，即利益分配问题。

一、我国农村土地增值收益分配的两个特点

运用《中国国土资源年鉴》、《土地市场动态监测监管系统》、中房指数网中的商品房销售价格等统计年鉴或网站的数据，笔者分别对我国农村土地增值收益的分配格局进行了实证研究，得出其分配结果具有以下两个特点：

一是在三大土地增值环节中，农民（集体）得到的土地增值份额最少。通过选取2013年北京、天津、上海、河北、湖南、贵州等23个省（市、自治区）的相关数据进行核算，发现在土地增值收益环节中，开发商所得到的土地增值最多，政府次之，农民最少，分配比例整体呈现集体—政府—开发商递增的特征。值得指出的是，近年来，由于各个地区的商品房都呈现出过快上涨的趋势，即使在扣除房地产开发过程中的建筑安装成本、相关税费和其他费用的基础之上，房地产开发商所获得的土地增值可能比上述结果的分配比例更高。

二是农村集体土地增值收益分配在各省、区、市呈现出较为明显的差异。在农村土地增值收益的分配中，呈现出另一个比较显著的特征是：农民、政府、开发商这三大利益主体，所获得的增值绝对值较高的地区，主要集中在我国的沿海东部地区，比如上海、广东、江苏等地。相反，土地增值绝对值水平较低的省、区、市则主要位于中部、西部地区。这种分配格局的特点也表明，土地收益分配表现出“经济发展水平越高，土地增值则越高”的区域性分配格局特点。

二、构建“按权能分配”的农村土地增值收益分配格局

实际上，土地产权制度的改革不在于实行哪种所有制，而在于一种既定的所有制下，各个产权主体依据各自的产权权能获得相应的权益和利益，这是解决我国农村土地问题的根本所在，这即为笔者首次提出的“按权能分配”的核心思想。“按权能分配”的基本要义是：在国民收入的分配中，各个产权权能主体以各自的权能获得国民收入的分配形式。依据“按权能分配”理论，构建农村土地增值收益分配长效机制，需要从以下几个方面着力：

第一，构建“三权分离”的土地产权权能制度框架。关于土地产权改革问题，目前理论界大致提出了四种不同的改革思路：土地国有化、土地私有化、土地集体所有、土地多重所有。笔者认为，土地产权制度的改革关键不在于所有制形式，而在于一种既定的所有制下，各个产权权能主体能够获得土地增值收益的相应权益和利益。要实现“按权能分配”的土地增值收益分配形式，将经营权从目前的土地承包经营权中分离出来，构建土地所有权、承包权和经营权“三权分离”的土地产权权能制度框架，是有效地解决我国农村土地增值收益分配的重要前提条件。