徐小青：农村土地流转的政策和现状解读

徐小青 国务院发展研究中心农村经济研究部原部长

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今天我就我国农村土地流转的政策问题跟大家做一个交流。

一、我国农业农村发展的现状和政策要求

（一）农业农村发展的背景

1. 土地流转政策的相关背景

我们观察和考虑土地问题，特别是土地流转的政策，离不开农业农村发展的大背景和国家整体农村政策的要求，所以首先简单介绍一下政策的背景。

第一，近年来我国农业发展状况，归纳起来有这么几个方面：首先大家都知道，我们国家已经连续十几年粮食连年增长，到2014年，我国家粮食的总产量达到了6.07亿吨，也就是12142亿斤，而且连续五年主粮（也就是小麦、稻谷、玉米）超过5亿吨，1万亿斤。

第二，我国农民人均纯收入也在持续、较快增长。2014年，农民人均纯收入为9892元，比上年增长，扣掉物价指数实际增长9.2%。而且从2010年以来，城乡居民相对收入的差距也在逐步缩小，从3.33：1逐步缩小到2.9：1左右。

第三，我国农村地区的扶贫在大步推进。最近又把扶贫的标准提高到2300元，采取集中连片特困地区的扶贫、精准扶贫等办法。

第四，我国的城镇化率从2008年的45.9%，上升到2014年的54.77%。也就是说，城镇人口已经开始超过了农村人口，国家城乡结构发生了历史性的变化。

第五，财政支农的力度在加大。中央财政全口径的“三农”支出，2003年是2200亿元左右，到2014年是14002亿元，是十多年前的七倍。而且在这个阶段中，我们也逐步健全种粮农民补贴和粮食主产区利益的补偿机制，建立粮食生产的四项补贴制度等，逐步形成了一套支持农业生产和农民增收的政策体系。

第六，农村金融的服务有所改善。银行业的金融机构、涉农的贷款和农户的贷款最近几年在明显增加，而且农业保险的发展也比较快。

第七，我国农村地区的民生在继续改善，农村的社会管理也在继续加强。所谓民生改善，主要是农村地区的基础设施条件的改善，还有整个农村社会事业的发展，比如教育、医疗、社会保障、养老保险等，这些方面都有了明显的改善。

 2.近几年农业发展的变化

在这个背景之下，我们国家近几年，特别是近几年农业的发展有一些特点，有一些变化。首先，2014年我们国家第一产业的增加值（也就是占GDP总额的份额）已经降到了10%以下，9.1%左右。也就是说，我们整个国民经济的体量大了，第一产业（农业）的份额在降低，证明我们国家二三产业在迅速发展。

第一产业（农业）就业的份额到2014年大概是33%左右，在一二三产业就业当中占三分之一。从国际经验看，农业增加值比例降到10%以下，是一个经济结构变化的标志性事件。此后，农业的劳动生产率在加速，农业生产方式在发生变化。这其中有一个很重要的事情是什么呢？就是农业（也就是第一产业）增加值的份额占总产值份额的比例下降，并不意味着农业基础地位的变化，反而是比例越低，农业可能更重要，像美国，美国第一产业的增加值大概占到总GDP总量的1%左右，但是他的农业是非常强的。这是第一个变化。

第二个变化，劳动力的转移。到2014年底，全国2.7亿的农业劳动力转移到了二三产业就业，其中外出的农民工大概1.68亿，在本地就业大概是1.06亿。也就是说，在5亿多的农业劳动力，将近1半以上已经从农业里面转出来，转移到二三产业里来就业，这是一个劳动力结构的变化。在这个同时，农业劳动力的老龄化趋势也很明显。有调查表明，我国家现有农业劳动力的平均年龄已经超过了50岁，这也是我们东亚传统农业国家通常都要碰到的问题。比如我们国家台湾地区，农业劳动力的平均年龄已经到了60岁，日本到2014年，农业劳动力的平均年龄已经到了66岁。这是一个问题。

同时，农户的工资性收入比例在大幅度上升，家庭经营收入比例在不断下降。也就是说，从事种植业、养殖业的收入占总收入的份额在下降。到目前为止，农民收入当中45%左右是家庭经营的收入，46%是工资性收入，就是打工收入，在二三产业里就业的收入，这是指农户家庭平均收入的平均比例，这也是一个变化。

第三个变化，土地的流转加快。这跟我们后面要谈的问题有直接关系。农村土地经营方式在发生显著的变化，土地流转的面积在增加。按照农业部的统计，到2014年底，全国承包耕地流转面积已经超过了4亿亩，达到了4.02亿亩，流转的比例约为30%。这是一个什么概念呢？就是说我们全国承包耕地的总面积是12亿多亩，将近13亿亩。我们18亿亩的耕地，或者21亿亩的耕地，还有一部分是属于国有地，像农垦、农场等用地，就是让农民、农户承包走的土地总量将近13亿亩。将近13亿亩的农户的承包地当中，有4亿多亩发生了流转。

在流转加速的同时，农业用工量在下降，劳动生产率在逐步提高。就是原来种一亩粮食需要多少个工，到现在我用多少个工，大体上这个下降的速度也是非常快的。伴随着这个现象，我们国家农机化的发展也是很快的，也是很迅速的。2014年，我们国家农机的总动力是2000年的一倍。2000年时候大概是5.1亿千瓦，到去年（2014年）为止大概是11亿千瓦。这些变化表明，农业的劳动生产率在提高，农机化率在提高，用工量在下降。