徐小青：农村土地流转的政策和现状解读（3）

一是讲土地制度是农村的基础制度，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，16字原则，到现在我们一直是这个原则，进一步完善农村土地制度，这是一层意思。二是要实行最严格的耕地保护制度。三是要搞好农村的土地确权登记办证工作，这个是2008年明确提出来的，到现在我们还在做这个工作。四是完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对土地，对承包土地的占有使用和收益等权益，要加强土地承包经营权流转管理和服务。实际上对于农地，我们现在讲土地流转主要是讲第一大类——农地，也就是农户承包走的那部分用于农业生产、种植养殖的那部分土地。其实这些问题讲的还不是经营性建设用地，也不是宅基地这样的非经营性建设用地，主要是以农地为目的，承包权流转是指农民承包的这块地。

要建立土地承包经营权流转市场，依照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这是十七届三中全会提出来的，当然这种经营权的流转不得改变农村土地集体所有的性质，不得改变土地的用途。也就是现在讲的要避免非粮化，禁止非农化，不得损害农民土地承包权益等。

2008年，中央明确提出要建立土地承包经营权的流转市场，这是很重要的一项政策，同时也提出土地承包权流转的一些原则。而且明确提出要完善农村宅基地制度，这是在实践当中逐步解决的问题，到现在还在试点。同时也提出要改革征地制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场，这也在不断总结实践当中的经验，通过试点来完善政策措施以及法律。

2013年，党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定当中，对于土地制度方面的改革提出一些要求。主要有，明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，要在符合规划和用途管制的前提下允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这个就是指刚才前面讲的第三类土地——经营性建设用地，就是可用于工业化、城镇化这部分土地。这实际上是跟国家征地制度连在一起，原来都是国家征地征走，一次性给你补偿，这个地就跟农村没有关系了。

其次，十八届三中全会明确提出，赋予农民更多的财产权，就是要保障农民集体经济组织成员的权力，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、集成，这是指什么呢？是指农民作为集体经济组织的一员，他对这个集体经济的资产，按股份占有收益等等的权利，保护成员的经济权利。

第二，宅基地也是农村农民集体所有的，他对这块地是一种物权性质，是农民使用集体土地的一种权益，也是一种财产权。完善农村宅基地的制度，这就涉及到刚才讲的第二类的土地——农村非经营性的建设用地。

党的十八届三中全会的决定在赋予农民更多财产权利方面也明确提出，要建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开公正、规范运行。我们各地，特别是像北京市，农村产权交易市场建设和运行都是逐步地在完善。北京市的农村产权交易市场建设本身也是走在前面的。

三中全会的决定当中也明确提出，要加快构建新型农业经营体系，这是一个明确的要求。这里面实际上也涉及到了土地的流转问题。因为家庭经营体系的构成，比如经营主体、经营方式，包括社会化服务要发生变化。所以在党的十八届三中全会的决定里就明确提出来，要坚持家庭经营在农业中的基础地位，要推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，要共同发展农业经营方式创新。就是说以家庭经营为基础来创新经营方式，包括了大户、专业户、家庭农场、股份合作这些组织、农业产业化这些组织、合作社等等。

这些都是以农户家庭经营为基础的。那么第二个，要坚持农村土地集体的所有权，要依法维护农民土地承包经营权，发展和壮大集体经济，这是一层要求。再一层要求，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对于承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权、抵押担保权。十八届三中全会决定又明确提出来，允许承包经营权的抵押。这个权能在扩展，而且允许农民以承包经营权入股来发展农业产业化的经营。

在这个政策变化背景之下，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营。所谓承包经营权流转的具体形式实际上就是土地的流转。而且要鼓励农村发展合作经济，持续发展规模化、专业化、现代化经营形式；允许国家财政支持资金投向合作社、符合条件的农民合作社等；允许合作社开展信用合作，这些在2008年党的十七届三中全会的决定也提出来了。再有就是要鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种粮业，向农业输入现代生产要素和经营模式，这个是党的十七届三中全会、党的十八届三中全会关于土地流转，关于推进农业经营体制创新的要求，这些创新的核心内容实际上都涉及到土地的流转、农民承包经营权的流转的问题。

2014年中央一号文件比较细地提出来关于构建新型农业经营体系的要求，第一条就是明确提出要发展多种形式的规模经营，鼓励有条件的农户流转承包土地经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县、乡、村三级服务和管理的网络，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化，有条件的地方可对流转土地给予奖补，就是奖励和补助，土地流转和适度规模经营要尊重农民的意愿，不能强制推动，这都是原则。

所以在2014年中央一号文件当中也明确了，你在构建新型农业经营体系过程中，首先这个新型的经营主体的形成和土地农户、土地承包经营权的流转是分不开的。那么在这个流转过程当中应该遵循什么样的原则？这个文件里关于深化农村土地制度改革的政策要求，提出了这么几个方面：

第一，要完善农村土地承包政策。在落实农村土地集体所有权集中的时候，稳定农户承包权，放活土地经营权。这就是我们现在农村土地流转，农民承包经营权流转的一个很重要的提法。承包农村集体土地这个权利是农户的，他的权利是不能侵害的。

在这个基础之上要放活土地经营权，那么实际上存在农户承包经营土地以后，你可以自己经营，也可以把它流转出去。因为这符合工业化、城镇化的发展规律，农业上的劳动力要逐步从第一产业里转出去，随着农业劳动生产率的提高，可能由更少的农民种更多的土地。要形成这么一个局面，你就要通过土地的流转。

 第二，要引导和规范农村集体经营型建设用地入市。这就是前面谈到的第三块土地。十八届三中全会已经提出了明确要求，中央一号文件要按照三中全会的决定、要求，提出来要规范和引导经营性的建设用地，就是可工业化、可城镇化这块地。就是说，要符合规划，要用途管制，在使用的过程中首先要符合国家城乡土地利用的规划和用途的管制，因为用途管制是所有国家都有的。这块地做什么用，是公用、商用还是农用，都是有明确规定的。要允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，这是按照三中全会的要求出来的；要加强建立农村经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

这一部分土地的关系也是非常复杂的，比如说我们现在到底用什么方式，比如有股份制的方式，我这个土地和非农的用途之后，和这个企业也好，和土地使用者也好，用入股的办法，集体作为所有者参与到这个工业或者商业的股份当中去，来实现自己的这块土地增值的收益，非常复杂的一个问题。

第三，中央文件提到，要完善农村宅基地的管理制度，改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，选择若干试点，审慎、稳妥推进，农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是，强跑越线。因为这个问题也是非常复杂的，前面谈到了，农民的宅基地是属于农民集体所有的非经营性建设用地，你是作为农村经营组织的成员，无偿得到这块土地，这块地是集体所有的。它复杂在哪？这上面的房子是农民所有，房子是自己盖的，但是这块地是集体的。所以这个制度到底怎么流转，能不能转？这些问题都要经过试点，因为我们现实当中，特别是临近城市周边的这些农村地方，甚至有些城中村，土地的关系都非常复杂，还有小产权房，都跟这种土地关系有联系。到底怎么处理要经过试点，要经过一些调整，看怎么处理，怎么对待这些问题。

第四，要加快征地制度改革。也就是说，国家征地原来国家垄断一级土地市场，所有建设用地要从农村土地变成城市的建设用地，首先国家来征成国有，再由国家在一级市场逐级往下分配，这种方式。那么中央提出来要缩小征地范围，要规范征地的程序，完善对被征地农民的合理规范、多元的保障机制。这一部分也是我们征地制度当中，我们过去征地范围过宽，补偿过低，公益性、非公益性很难区分，有一些建设性的项目也都以公益性的名义，以公益用地的用途征走了。国家征地应该是有他的范围规定，这个也明确提出来。这个也一直在做，一直在探索到底怎么改。