徐小青：农村土地流转的政策和现状解读（2）

第四个方面的变化，现在农村经营主体日益多元化。现在有一个调查，比如说我们2014年全国种粮大户有多少，家庭农场有多少，农业产业化的企业有多少，农民专业合作社有多少。大体上，种粮大户将近69万户，家庭农场87万多个，家庭农场经营的面积大概一亿七千多万亩，平均的经营规模能达到200亩左右，农业产业化的企业大概十几万家，农民专业合作社到2014年底有131万家，到2015年3月底大概又涨了两万多家。发展的速度比较快，经营主体除了家庭承包经营的这种方式以外，在家庭承包经营的基础之上延伸、变化出来一些新的经营主体，也就是说逐步走向规模化、集约化。这些都是通过土地流转而形成的，这是一个很大的变化。

第五个方面，农业生产的要素，比如土地流转的价格、劳动力的价格、农资的价格都在上升，使得我们国家农产品的成本在不断上升。据农业部数据显示，2006年到2013年，我们国家的粮食和棉花生产成本年均增长11%到13%，也导致我们国家主要农产品的价格高于国际市场。这是我们面临的一个问题，也是实际的情况。

第六个方面的变化，我们农业生产资源的环境压力在加大。因为要保证产量，我们对化肥、农药的使用是很多的，标肥5900万吨一年。国家本来农业资源就短缺，又缺土又缺水，特别是水资源的短缺，加上化肥、农药使用量过多，再加上工业化、城镇化的发展，土地的重金属污染在加重，也就是农业资源的约束在趋紧，农业的污染在加剧，耕地的质量在下降，这些问题很突出。

3.当前农业发展面临的问题和挑战

以上是我们近年来的主要变化，所以我们必须面对这些问题。那么未来几年，我们国家的农业发展面临着一些明显的问题和挑战。2015年，中央一号文件对我们面临的问题和挑战做了一个精辟的概括，主要是四个方面。

一是我们国家现在经济发展进入新常态，从高速增长转向中高速增长，如何在经济增速放缓的背景下，继续强化农业的基础地位，促进农民增收，这是一个必须破解的重大课题。这个问题是什么呢？就是经济增速在下降，财政收入增速也在下降，那么财政支农的力度会不会有变化？中央提出来，不能减少。当然，在这个背景之下，强化农业的基础地位，保障农业的投入，也是一个重大课题。

同时在这种经济增速减缓的背景之下，前面谈到了，农民现在收入当中46%左右来自二三产业，那么经济放缓的情况下，二三产业的收入可能也会受到影响。这是一个必须破解的重大课题。

第二个方面，刚才谈到，国内农业生产成本在快速地攀升，大宗农产品的价格普遍高于国际市场，那么成本在上升，价格又普遍高于国际市场，在这种条件下如何创新农业支持的保护政策。因为我们对农业有补贴，在这种高成本，价格已经高于国际市场的情况下，我们采取什么样的政策。比如有一些价格方面的补贴，形成对价格影响的这种补贴是要受到WTO规则限制的，它是有上限的。那么在这种情况下，我们怎么保护我们的农业，提高农业的竞争力，今年的中央一号文件讲，这是一个必须面对的重大考验。

第三个方面，刚才也谈到了，农业的资源短缺、开发过度、污染加重，在这种环境和资源硬约束的条件下，要保障农产品的供给，要保障农产品的质量安全，要提高农业可持续发展的能力，这是我们必须面对的重大的挑战。

第四个方面，这个挑战是城乡的资源要素在流动，土地、劳动力、资金这些要素，城乡互动的联系在增强，如何在城镇化深入发展的背景下加快农村的建设，实现城乡共同繁荣，是一个必须解决好的重大问题。

（二）农业农村发展的政策要求

    1.中央经济工作会议对2015年提出的总体要求

我们讲中央农村政策有一个连贯性，有一个完整的体系。每一年年底要开中央经济工作会议，对第二年的经济工作做出全面的部署。那么2015年的中央经济工作会议，对于农业方面提出来的要求，重点就是要加快转变农业的发展方式，尽快转到农产品的数量、质量、效益并重，注重提高产品的竞争力、农业技术创新、可持续的集约发展上来。农业生产的发展、农业发展方式需要转型，目标就是要达到，比如说要走出高效，农产品的安全，能够节约资源，能够保护环境的，这样一种现代化的农业发展道路。主要是明确了加快转变农业的发展方式；再一个要求，就是要深化农村各项改革，完善惠农政策，完善农产品价格形成机制，完善农业补贴办法等等；还有一个明确要求和土地流转有关的，就是要完善农村土地经营权的流转政策，搞好土地承包经营权的确权登记办证工作，健全公开规范的土地流转市场。这是一个指导思想，也是一个明确的工作要求。

2.2015年中央农村工作会议提出的任务

刚才谈到的是党中央对于2015年经济工作的总体要求，每一年还有一个中央农村工作会议，2015年中央农村工作会议提出了五大任务。当然最基本的是要保障国家粮食安全，确保谷物的基本自给，口粮的绝对安全，有这样一个政策目标。在这个主要的任务之下，提出了五个方面的要求。

一是大力发展农业的产业化。稳定生产，在稳定粮食生产的基础上积极推进农业结构的调整，依靠科技，由生产导向向消费导向转变。再有就是要构建优势区域布局和专业生产的格局，这都是要加快发展农业产业化的要求。比如推进农牧的结合，要把产业链、价值链等现代产业组织方式引入农业，促进一二三产业融合互动，这是一个新的提法和要求。也就是说要延长农业内部的产业链，农产品种植养殖、粗加工、深加工，一直到销售，整个产业链形成一二三产业融合互动。这是一个很明确的要求，农业产业化。

二是积极发展多种形式的规模经营。规范土地经营权的有序流转，发展各类新型主体，坚持以粮食和农业为主，避免非粮化，坚决禁止耕地非农化。就是说我们流转的土地，还要以生产粮食为主，以保障我们国家粮食安全的基础。要避免非粮化，同时禁止耕地的非农化，农地农用，不能做别的。

三是建设资源节约、环境友好的农业。要采取综合性的政策，减少农业投入品的过量使用，主要是化肥和农药；要逐步退出超过资源环境承载能力的生产，推进农业废弃物转化利用等等。主要是保护资源、保护环境，加强耕地质量建设，严格保护耕地和水资源，这也是我们现在面临的一个非常现实的重大问题。

四是加大农业政策和资金的投入力度。不管财力多紧张，都要确保农业投入只增不减。前面谈到了，新常态下，经济增速放缓的背景之下，财政收入放缓的背景之下，中央提出要求，要确保农业投入，只增不减。同时统筹整合涉农资金、创新农业投入的机制。

五是要用好“两个市场”和“两种资源”。这就是2015年中央农村工作会议的政策要求、任务。

二、我国农村土地流转的政策演变过程

前面把我们国家农业农村发展的背景简要概括了一下，也扼要地谈了我们现在面临的问题和挑战，再有就是近期以至将来国家关于农业农村发展的主要政策走向、主要任务。下面，我们谈第二个方面的内容：关于农村土地流转的政策和一些基本情况。我们讲土地流转，大家还是需要先把握一些概念。

（一）农村土地的分类

首先要明确农村土地大致的分类，不能笼统地讲农地，农村土地。我们对土地法律上的归属要有一个明确的概念。我们国家的宪法规定，农村的土地归农民集体所有，国家对不同用途的农村土地用不同的法律政策来管理。农村的土地有承包地（13亿亩），有农村集体的建设用地，还有宅基地，细分类还可以分，如果粗分类，大致可以分三大类。

第一类是主要从事农业生产的耕地，国家有农村土地承包法来调整这个关系，提出要求。

第二类是农村集体的建设用地，我们也叫做农村非经营性建设用地。这个就是说，农村本身集体用的土地，比如你的泵房，村里公共设施的用地、道路，比如医务室等占的地，公用的，不管是生产还是生活，叫非经营性的建设用地，就是农村老百姓自己用的地，包括农民的宅基地、乡镇企业的用地、农村的公共设施和公益性的用地。

第三类也是农村的集体土地，是农村集体的土地可用于工业化、城镇化建设的那一部分，也可以称作农村经营性集体建设用地。

大体上，农地，从事农业生产的耕地是一块；再一块是非经营性的建设用地，实际上就是农村内部的公共设施和公益性的用地，包括农民的宅基地；第三类是可用于工业化、城镇化的农村集体土地，因为工业化、城镇化要占农村的土地，那么这一部分地就可以用于征地，我们征的就是这部分。这三大类的土地的关系，由宪法规定，主要有《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》等，还包括《担保法》，由相关的法律来调整他们之间的关系，调整土地和农民的关系。

（二）中央农村土地政策的演变过程

党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定，对改革农村土地制度提出了总体要求。十八届三中全会之后，中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议和2015年“中央一号文件”都对稳定完善农村基本经营制度，推进农村土地制度的改革提出了政策要求。我们回过头来看这个问题，我们讲中央的农村土地政策，应该有它演变的过程，有它的连续性。

首先我们看，2008年党的十七届三中全会做出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中，对于农村土地管理提出了一些要求，我们可以把它分解成多层的意思。