徐小青：农村土地流转的政策和现状解读（5）

第五，流入合作社面积占流转面积比重比较大，比如青海、黑龙江、上海、江苏、贵州、安徽。实际上这个指标反映什么问题呢？反映这个地区的农民合作社发展得比较快，流转得比较多。比例最高是青海40%，其次黑龙江32%，上海30%，江苏29.7%，贵州27.9%等等。

第六，土地流转的合同签订率在稳步提高。过去相当多的流转都是口头的，农户口头的，“我去打工了，我这地你来种。”“那你明年怎么办？”“明年再说明年的。”基本都是这种方式，但这种流转只能流转给熟人、亲戚朋友、本村的人。随着管理的完善，耕地流转双方的规范化，合约的程度越来越高。根据农业部统计，涉及耕地流转的面积2.69亿亩，什么意思？我们流转的4亿亩耕地里面，有2.7亿亩双方签订了正式流转合同。还有1.3亿亩还是维持在口头的流转方式上。这就是一个很大的进步，这个比率在逐步提高。

这里面还有一个情况，是什么？国家经过这些流转以后，目前经营耕地规模在30亩以下的农户有2.2亿多户。刚才讲我们2亿3千万农户，2.2亿户占农户总数量的96.1%，也就是96.1%的农户经营规模还是在30亩以下。这个比重的只比2013年下降0.1个百分点。这个说明什么呢？虽然有大户、家庭农场、合作社、各种产业化形式的经营主体等，经营主体在逐渐规模化、集约化、适度规模经营，但是我们还必须看到，占96.1%的农户平均的经营规模还是在30亩以下。也就是说，小规模分散的经营还是目前农业经营方式的主体，这个现实我们必须看到。

在这个背景之下，经营规模在50亩以上的，那4%里面的50亩以上的增加得比较快。现在是50亩以上大概340多万户，50到100亩，100到200亩，200亩以上都有一个比例。50到100亩占69%将近70%，100亩到200亩将近占20%，就是在50亩以上的农户当中。总量上来讲，还得能看到，规模在30亩以上的农户的比例还比较低的，我们必须认清楚这个形势。

（三）关于农村土地承包经营权流转的政策规定

2014年11月20日，中央公布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。里面一共有19条，大家有需求可以找到这个文件，仔细学习，把握政策要求。这是中央深化改革领导小组第五次会议上，专门讨论的涉农政策文件之一。这实际上对于农村土地承包经营权的有序流转、发展规模经营做了详细政策规定，这是一个非常重要，非常关键的政策文件。实际上从80年代中期，从国家的角度在鼓励农民土地流转。当然土地流转是有条件的，能不能从农业劳动力，从第一产业转移到二三产业，它是有条件的。到现在，有了一个明确的规定。对于原则、流转的内容、方式都做了明确的规定，都做了明确的要求。

土地流转19条的原则，实际上也就是土地经营权流转和发展适度规模经营的原则有4条：

一是要坚持农村土地集体所有权，稳定农户的承包权，放活土地经营权，以家庭经营承包为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营多种经营方式共同发展，这是一个原则。

第二条原则，坚持以改革为动力，充分发挥农民的首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革解决发展难题。不同类型的土地和农民的关系不一样，有不同的法律来调整。但是我们现在的法律也好，规定也好，还不能完全调整现在我们在农村的经济社会生活当中，农民和土地的关系，还需要完善、修改、补充。那么这个怎么来？这就需要尊重农民的首创精神，要尊重地方实践，允许支持基层先行先试。

第三，要依法自愿有偿，坚持以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源。土地经营权的流转不能违背农户的意愿，不能损害农民的权益，不能改变土地的用途，不能破坏农业综合生产能力和农业生态环境。这也是一条非常重要的原则，四个“不得”。不得违背农户意愿，农民不愿意流转你不能强迫他；不能损害农民的权益，这个地是一种财产权力，不能说侵权；不得改变用途，农地农用，这个用途有规划用途管制的，特别是承包地的流转，它是有用途管制的。你不能说我流转来的耕地头两年种点粮食，过两年我就弄农家乐，再过几年改高尔夫球场，这就不行。

第四个原则，要坚持适度经营。要提高土地的经营规模，同时又要防止土地过度集中，为什么？因为我们96%的农户承包的耕地面积平均规模在30亩以下，我们进行城镇化、工业化的过程中，农民劳动力也好，农民家庭也好，还不能够完全转移城里，在二三产业稳定就业，搬到城镇做一个稳定的家庭，全家都转移出去，现在我们还做不到这一点。还是要考虑到就业的问题，考虑到效率公平的问题，这些问题要靠提高劳动生产率、土地产出率、资源利用率，才能达到这些目的。而且要求要确保农地农用，重点支持，从国家的角度重点支持发展农业粮食的规模化生产。

土地流转19条里有四个基本原则，除了原则之外，提出一些鼓励，它鼓励什么行为？鼓励创新的土地流转形式；鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股；鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地，并促其转移就业；鼓励农民在自愿的前提下，采取互换或者地方式解决承包地细碎化的问题。过去我们承包土地，好地、快地、近地、远地是搭配的，你家里十亩地，没准分成七块八块，最多分十几块，土地细碎化是很明显的。这个到底怎么办？咱们也不说打乱重分，你可以用互换的方式，地方自己解决，只要农民同意。

当然,土地流转19条当中还有很多规定，第一个是鼓励创新土地流转的形式。要严格规范土地流转行为，土地承包经营权属于农民家庭，这个权利不是别人的，土地是不是流转，价格怎么定，形式怎么选择，应当由承包农户自主决定，流转的收益应当归承包农户所有。这都是国家政策明确规定的。

再有一方面，要加强土地流转管理和服务。政府相关部门要研究制定流转市场的运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。现在很多省、县、乡都逐步地在建立经营权流转市场，在逐步的完善过程当中。这是一个流转的问题。

刚才谈到了合理确定经营规模的要求，那么在土地流转的过程当中，国家政策还有一个很重要的问题，对工商企业租赁、农户承包土地的政策做了要求。2015年，相关部委又对工商企业租赁农户承包地做了一个明确规定，鼓励发展适合企业化经营的现代种粮业，实际上国家是支持这件事情的。工商资本进入农村农业，把新的要素、资金技术、市场带到农村，带到农业上去，形成一二三产业的融合。因为你是要走农业现代化这条路的，在这方面国家一直是支持和鼓励的。

在实践当中总结出来一些经验，要鼓励产业化龙头企业，涉农企业重点从事农产品加工流通、农村社会化服务和带动农民合作社发展规模经营。这是适合企业做的事，适合农民做的事要让农民做，你起引领带动的作用。要支持企业和农户农民合作社建立紧密的利益连接机制。产业化从1992年到现在已经将近20多年时间的过程当中，有成功的，也有失败的。成功的都是比较好的，建立和处理利益连接关系、利益公担风险、互利共赢关系。这是一方面。

另一方面，从政府管理的角度，要加强对工商企业租赁农户土地的监管和风险防范。这个在新的文件规定里面都有明确的规定。这实际上有一个理念，对工商企业长时间、大面积地租赁农民的承包地，施行雇工经营的方式国家要有限制，要有明确的上限控制，就是你能租多少地，你能租多长时间。要建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度。这都要明确的规定，因为土地承包权是农民的，涉及到农民的收益，农民的就业，农民的生计问题等。当然很多工商企业也有很多实践经验，国内国外都有，用什么方式都好，但是从国家管理的角度要有监管，要有风险的防范，比如非粮化的倾向、非农化的倾向，甚至追求利益改变用途，这些都要有监管、有控制。

对于工商租赁、农民承包地要按照面积分级备案，要有准入门槛，加强事中、事后的监管，防止浪费农地资源，损害农民土地权益等。所以在这个问题上，一方面这是好事，要鼓励要支持，另一方面要管，要有限制，什么样的情况，怎么处理，要有明确的政策规定。

关于土地流转基本的背景、政策和基本情况，我向大家做了一个概要介绍。大家可以在学习文件、实际工作当中来体会或者处理，在实践当中在提高、深化我们的认识，解决好这个问题。