徐小青：农村土地流转的政策和现状解读（4）

三、我国农村土地流转的政策和现状

（一）土地流转与农业经营主体多元化的关系

那么我们又把土地流转这些基本的政策要求、框架做了一个简单的梳理。那么我们现在要谈什么呢？我们当前土地流转加快是在农业经营主体多元化的背景之下发生的，在工业化、城镇化的过程当中，农业劳动力逐步转到二三产业，使农民原来一家一户经营的小规模土地有条件得以流转。那么现在这个状况是土地流转在加快，我们说这个土地流转是指第一类的农地的流转，农民、农户承包，集体的承包地，是用于农业生产的这块土地，说的是这个流转。

中央这样概括这件事情：积极发展多种形式适度的规模经营，这是农业现代化的必由之路，也是农民群众的自觉选择。就是说你走到这个阶段了，你必须这么做，要面对这些情况。近年以来，我们国家农村土地的经营方式也发生了显著的变化，农村土地的流转日益活跃，土地流转的面积在明显增加。前面用到了这个数据，到2014年底全国承包耕地流转的面积4亿亩，流转比例30%。也就是说接近三分之一的土地处在流转状态。但是对这个问题，我们也需要有清醒的认识。因为我们现在农户的数量还是非常多的，别看农业劳动力转出一半，农户的数量大概还维持在二亿三千万左右。

在这种情况下，稳定的二三产业就业或者农户真正转变为城镇的人口的过程当中，土地的流转速度要跟这个速度有一个关系，什么意思呢？就是说如果二三产业容纳不了那么多劳动力，或者说你的城镇化发展还不能使那么多的农村居民变成城镇居民，在这个过程当中，流转的速度是受到限制的。

到2014年底，我们农村承包集体耕地的农民家庭大概是2亿3千万户，其中有5800多万户发生了流转，就是说2亿3千多万户农民当中，大概有四分之一的农户发生了流转，还有四分之三的没有发生流转。当然，这个数量比2013年增加两个百分点，这是一个流转的这个趋势。当然这个流转的速度与2000年到2008年、2009年之前相比，2008年、2009年、2010年到现在，流转的速度是在明显加快的。这是一个，土地流转加快。

那么农民农业经营主体日益地多元化，这个前面也谈到了，就是说土地和这个经营主体的变化是密切相关的。我们前面谈到了，种粮大户68万户，虽然占全国农户总数的0.3%都不到，但是它经营的耕地面积占全国耕地面积的7.3%，粮食产量占全国粮食总产量的12%。这也就是说不到0.3%的农户用了全国耕地的7%，生产了12%点多的粮食。这就是经营主体变化、作用。

再有，我们现在统计，87万不到88万家庭农场的平均规模也将近200亩地了，现在2亿3千万农户平均经营的耕地大概是7.5亩，那么家庭农场的经营规模呢？他的平均规模将是农户的平均规模的20多倍。所以经营主体在近年发生了重大的变化，明显的变化。前面也提到，农民专业合作社到今年（2015年）3月份有133万家。跟2010年相比，就是说跟五年前相比，是五年前的三倍多。实有入社的农户将近9000万户了，也占了全国农户总数的38%。这个就说明了土地流转和经营主体的变化。

那么我们土地流转的基础是什么？刚才我们前面谈到，中央提出要坚持落实农村土地的所有权，要稳定农户的承包权，要放活土地的经营权。从实际过程来讲，农地的所有权、承包权和经营权发生过两次分离，农村改革35年来发生过两次分离。第一次分离是集体所有权和农户承包经营权两权分离，就是说这个地是集体的，但是按照法律的规定，集体的土地是由农户来承包来经营的，这是两权分离，一个是集体所有，一个是农户经营。农户承包经营，形成农地集体所有农户家庭承包经营的形式，国家用法律的形式确认农民对农地的承包经营权，就是物权，就是财产权利。由物权法、土地管理法、土地承包法来保障它这个权利，调整他们之间的关系。

近十多年来，随着工业化和城镇化的发展，我们国家农业从生产力水平，到经营方式都有提高，农业生产力水平在提高。前面我们讲背景的时候都谈到了，我们用工量在明显下降，农业机械化率在迅速提高。在这个过程当中，就是你种这么多地，用的农民越来越少，而且经营方式也发生变化。除了一户一户的家庭经营这种形式以外，像合作社、家庭农场、大户、不同形式农业产业化的方式等等。经营方式也都发生了变化，形成了第二次分离。

什么叫第二次分离？也就是说，所有权还是集体的，农户的承包经营权发生了分离。承包权还是农户的，经营权分离给谁给了这些专业农户、家庭农场、合作社和其他新型的经营主体，我们说叫“三权分离”，形成了三权分置。也就是所有权、承包权、经营权分置。当然现在法律界还有争议，说农户承包经营权是物权，从农户的承包经营权里再分离出经营权，承包权是我农户的，但是我自己不经营，我给别人去经营，我给这些大户。这个权利是什么性质的，法律界还有争议。这需要在实践当中去探讨，不管怎么样，三权分置的格局是形成了。之所以这样，三权分置，第二次分离才可能使农户的承包经营权的权能更加完整，使用、占有、出租、抵押、融资等这些权利得以实现。

（二）当前我国农村家庭承包耕地的流转情况

关于当前我们国家的农村家庭承包耕地的流转情况，我想比刚才更加细一点地向大家做一个汇报。这实际上是我们国家农业部经管司的一个统计，他所有的数据都是到2014年年底的数据。有的数据刚才我们也都用过了，但是这个更加系统、更加全面，以使我们掌握、把握我们国家现在农村家庭承包耕地的流转情况，也就是第一类土地流转的情况。比如说全国家庭承包流转面积4.03亿亩，比2013年增长了18.3%，增长率是比较高的；流转面积占家庭承包经营面积30.4%，比2013年高4.7个百分点。

第二，流转出的承包地的农户是5833万户，占家庭承包农户数的25.3%，上升2.4个百分点。

第三，土地流转超过35%的有8个省市，上海第一，71.5%，它的流转率高达71.5%，江苏58.4%，北京52%，黑龙江50.3%，浙江48%，安徽41%，重庆39.7%，河南37.1%。这个可以看出来，经济发达的地方流转率比较高，大城市周边流转率比较高。比如江苏、浙江、重庆，土地虽然少，但是经济工业化、城镇化发展得快，流转率就比较高。像黑龙江土地资源比较多，流转率比较高；土地资源多的地方，像安徽、河南等国家粮食主产区，户均的耕地资源略高于其他地方，它的流转率也比较高，但是他与大城市，像上海、北京等都不同。因为上海流转率高是跟它城市规模比较，它6000多平方公里，北京1万6千多。所以流转比例、比重形成都有它自己的原因。

   第四，耕地流转方式以承包和出租为主，转包的为46.6%，出租的33.1%，这两项就占了将近80%。全部流转的耕地中，流转给农户占58.4%，流转给农民专业合作社的占21.9%，这两项占了80%左右，流入企业的占9%，农业产业化方式，流入其它主体的10%左右。那么流入的主体，农户还是占大多数，其次是合作社。