深化行政审批制度改革的关键点

行政审批事项的取消和保留

取消或下放审批事项，这既是政治问题、管理问题，也是科学问题。该取消下放的不取消下放，不该取消下放的却取消下放了，都不具备科学性。

因此，取消什么、下放什么，首先要有科学依据，要有去留标准。依据和标准就是党的十八届三中全会提出的三条：第一，从落实企业自主权角度看，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批；第二，从发挥市场决定性作用角度看，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；第三，从管理效果角度看，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

有了依据和标准，是否就能自然保证取消下放审批事项的科学性呢？当然不能，因为究竟哪些事项属于企业的自主权，哪些事项是市场机制能够调节的，哪些事项由地方管理更方便有效，需要科学认定。不应由审批主体去认定，那样容易出现“挤牙膏”“边角料”“含金量低”等问题；也不能由被审批者去认定，因为对被审批者来说，什么都不审批最好。

因此，尽管行政审批制度改革紧锣密鼓地进行到今天，各方都有不满意的情况：领导同志不满意，认为取消下放工作还不到位；审批主体不满意，认为再取消下放，我们这个机构就没有存在的必要了；被审批者不满意，仍然感到办事难。要达到科学性要求，下一步就要根据权力法定原则和权力设定科学性要求，以深入细致的调查研究为基础，提出进一步取消下放事项的清单，广泛征求意见，反复推敲完善，通过一定的法律秩序后付诸实施。

政府职能中的审批与监管

在政府职能中，审批与监管是两个重要方面。长期以来，一些部门重视审批，忽视监管，或者用审批代替监管，致使监管工作十分薄弱，产生了严重后果。为了纠正这种偏向，“谁审批，谁监管”的要求就出台了。没有想到的是，这么一个非常实在的要求居然被推导出“不审批就不监管”。在行政审批制度改革中，一些同志提出，既然不要我们审批，我们也就不再监管。这个观点能成立吗？不能成立。

从总体上看，审批与监管的关系向来存在这样三种情况：第一，谁审批谁监管。环评、水评等，经审批通过后，有没有落到实处，就需要跟踪监管。这些审批部门同时也是主管部门，因此，对这些部门来说，审批与监管，一身二任。审批之后要认真监管，以保障审批过的措施落实到位。第二，只审批不监管。例如，民政部门颁发结婚证就是如此，结婚人是给人打工还是自己创业，是经商还是炒股，民政部门没有监管职责。随着改革的深入，为了克服某些弊端，我们有可能探索审批和监管的适当分离，只审批不监管的情况将会更多。第三，不审批也监管。例如，居民购买水果刀，无需任何部门审批。但若他携带水果刀登机，机场安检人员管；用水果刀行凶，警察管……尽管机场安检人员、警察没有批准他购买水果刀。

通过行政审批制度改革，大量审批事项被取消，但行政辖区范围内的监管责任没有取消，“谁主管，谁监管”成为行政管理的重要原则，而且监管成了行政机关最重要的职责。行政审批制度改革的目的，一方面是为社会和市场注入活力，把自主权还给企业和个人，另一方面是为了让政府腾出手来管自己该管的事情。政府该管什么事呢？十八届三中全会讲得很清楚，就是宏观调控、市场监管、公共服务、社会建设和环境保护。恰恰在这些方面，工作还不到位，致使环境污染、食品安全、假冒伪劣、坑蒙拐骗等问题严重。所以，中央三番五次强调要转换职能，就是要从专注于审批转到加强监管上来。

当然，有些审批就是为了监管，即通过审批把住入口实行监管。排放、消防、防雷、卫生以及一些特定行业的资质条件，任何时候都是行政紧盯不放的保留项目。以往之所以设定为前置审批，就是为了防止环境污染、雷灾火灾、卫生事故。然而，这些前置审批，往往都是“纸上谈兵”，极易流于形式，申报材料是一回事，实际运行效果往往又是一回事。

有鉴于此，这类难以保证效果的前置审批可以大胆取消，一律改为日常监管。政府要做的事情是：公布标准、严格验收、跟踪监测。比如，对排放、消防、防雷、卫生等不合标准的建成项目，一律要求整改，直到达标为止，而且项目投产之后长期跟踪监测。这样，不仅能确保原先前置审批的目的百分之百地实现，提高政府管理绩效，使企业和个人更有活力，而且使一大批“红顶中介”失去不正常的“二政府”的地位。