深化行政审批制度改革的关键点（2）

有限政府和无限政府

既然“谁审批谁监管”“不审批也监管”，政府岂不成了什么都要监管的无限政府？回答是肯定的。

政府传统运行方式被称为“无限政府”或“万能政府”。因此，不少声音呼吁要变“无限政府”为“有限政府”，变“万能政府”为“有所为有所不为”的政府。这个观点是值得深入讨论的。

仔细分析传统的政府运行，不难发现，所谓“无限政府”，只是在权力行使上政府什么都想抓在手里审批，这就是人们所说的政府“什么都要管”，本应是“有限政府”在这方面却成了“无限政府”；而在环境治理、资源保护、市场秩序、社会和谐等方面，很多都没有管，即使管，有些地方也没有管好，在这方面，本应成为“无限政府”的，却成了“有限政府”。

因此，在谈论行政体制改革的目标和任务时，我们不能泛泛地讨论是要“有限政府”和还是“无限政府”，而应该具体分析。大致上可以说：在供给方面，政府是有限政府，比如，在现阶段对困难家庭只能提供最低生活保障，对大众只能提供基本公共服务；在监管方面，政府是无限政府，大凡涉及环境资源、市场秩序、社会和谐、公平正义等方面的问题，政府什么时候、什么场合都要监管，担负着无限责任。如果环保部门说，他们只管他们参与审批的项目，没有参与审批的项目所造成的环境污染他们不管；如果卫生部门说，只管他们批准的医院，没批准却擅自成立的医疗机构不管，那将是多么可怕的事情。

权力清单和责任清单

行政审批制度改革的过程是权力清单制定和推行的过程。制定和推行权力清单的目的，是要限制和规范政府权力，落实“法无授权不可为”的法治精神。凡是行使的权力，都应当是清单上开列的；凡是没有开列在清单上的权力，都是不可行使的。行政审批权就是受权力清单管理的权力，权力清单上没有列明的事项，都是不需要审批的。

有权力就有责任，权力和责任是对等的。因此，有权力清单必然就有责任清单。于是，无论是学术界还是领导层，都有从权力清单推论责任清单的情况。这里，我提出一个问题：责任清单是权力清单派生的吗？

答案是，一部分是，一部分不是。别的不说，仅就审批权限与监管责任来说，它们就不是对等的。如前所说，有只审批不监管的，也有不审批也监管的；兼有审批权限与监管责任于一身的，只有部分政府部门；相当一部分政府部门，或者只有审批权限而没有监管责任，或者只有监管责任而没有审批权限。至少在这一方面，“监管责任清单”不等于“审批权力清单”，监管责任无论从范围还是从事项上说，都要比审批权限大得多。

鉴于这种情况，我非常担心一种“履责清单思维”，就是按照“审批权力清单”去承担监管责任或服务责任：权力清单上有的，就承担监管责任；权力清单上没有的，就没有监管责任。

因此，不应当从权力清单去推导责任清单，而是应当从部门职责去推导责任清单。部门职责一部分表现为权力，更多的则表现为服务，表现为创造环境、提供条件、排忧解难等等。因此，部门的职责范围就是这个部门的责任范围，这里所遵循的法治精神就是“法定职责必须为”。对老百姓的很多事项，政府部门没有权力，却负有责任，如保障生命财产安全的责任、提供就业岗位的责任、路遇突发事件参与组织应对的责任，等等。

“清单思维”是必要的，但要厘清它的适用边界。第一，在动用权力减损群众利益、增加群众负担方面，运用清单思维，切实做到“法无授权不可为”；第二，在维护群众合法行为和合法利益方面，运用清单思维，保证群众“法无禁止即可为”；第三，在保障企业自主权和合法权益方面，运用清单思维，凡“负面清单”上没有的项目，企业都可以投资经营。