“土改”试点：既要依法，更要深化（2）

“土改”试点不能避重就轻

土地制度改革试点虽然得到了全国人大常委会授权，从而规避了依法改革与违法改革的“两难”，但细读今年“两会”国务院提请全国人大审议的有关在33个县市区进行土地制度改革试点的方案以及国土资源部部长所作的说明，这个试点方案距离《决定》和《意见》的要求还有距离，即使“试点成功”可能推广价值不大。

征地制度改革不能捡了芝麻丢了西瓜

关于征地制度改革，《决定》和《意见》都强调“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围”。而目前的土地制度改革试点方案，回避了公共利益征地原则和征地范围的确定，重点在征地补偿标准上。

现行的土地管理法规定，任何单位和个人搞建设，必须申请使用国有建设用地，而凡是工商业开发和城市建设涉及占用农村集体土地的，都要一律由政府征收为国有土地才能转变为城市建设用地，这种征地制度显然是违反宪法公共利益征地原则的。如果我们按照宪法和《决定》及《意见》的精神把征地行为严格限定在公共利益用地范围内，那么，大量的非公共利益用地就需要通过城乡统一的建设用地市场加以配置，相对于这个征地制度改革的根本问题，对少量的公益性征地的补偿就成为次要问题了。而按照现已公布的土地改革试点方案，即使“成功”，也无助于征地制度的根本改革。

这里有必要对公益性征地原则作进一步解释。首先应该强调，即使国家出于公共利益的需要征用农民的土地，也要按照上述原则给予农民公平合理的补偿。因为公共利益的范围有大有小：大到整个国家或全社会，小到一个社区或一个群体。一定范围内公共利益的实现，其成本自然应该由该范围内的全体成员或公民来承担，而没有理由将其成本转嫁给根本不能享受这种公共利益的其他成员。且不说那些仅仅为城市居民服务的公共设施和公益事业的征地成本不应该由农民来负担，即使是为全社会（包括农民在内）的公共利益而征地，其成本也不能只由农民来负担，而是应该由社会全体成员共同负担。因此，无论出于哪一种公共利益的需要而必须征用农民的土地，都必须给予农民合理的补偿。

进一步说，公共利益只是征地的必要条件，而不是充分条件。也就是说，对于非征不可的土地，一定要出于公共利益的需要；但公共利益用地，并非一定要通过征地收归国有，很多公共服务或公益活动，依托或借助（租用）集体土地（包括其上的建筑物）甚至私人土地（如果允许的话）同样可以提供和完成，并非一定要在国有土地上进行。

存量乡镇企业用地对于构建城乡统一的建设用地市场是杯水车薪

根据《决定》的精神，市场在土地资源配置中同样要起决定性作用。为此就必须构建城乡统一的建设用地市场。《决定》和《意见》都强调：要在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市，同权同价。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。

而这个土地制度改革试点方案对农村集体经营性建设用地作了狭义的、片面的和静态的理解，只允许农村存量的乡镇企业用地使用权出让、租赁、入股，并禁止用于房地产开发。根据有关解释：“农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和乡镇企业用地。只有过去的乡镇企业用地才算作经营性用地，才可以在符合规划和用途管制的前提下，进入城市的建设用地市场，享受和国有土地的同等权利。”（韩长赋：“要开展试点，一定条件下允许农村集体经营性建设用地入市”，新华网2013年12月6日；陈锡文：“不是所有农村土地都可以入市”，《人民日报》2013年12月5日）问题在于，农村集体建设用地总量接近19万平方公里，其中至少70%以上是宅基地，真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地的比例很小，至多占10%。如果把农村集体经营性建设用地仅限于原有的乡镇和村办企业用地，这对于构建城乡统一的建设用地市场只能是杯水车薪，不可能满足工业化和城市建设对非公益性土地的需求。

这里首先应该明确的是，之所以要在农村土地中划分出部分建设用地，无非是为了在满足农村居民基本的自住房建设需要和公共设施建设需要的前提下，通过兴办乡镇企业增加农民的非农收入，其最终目的无非是让农民脱贫致富。而只要能够增加农民的非农收入（包括财产性收入），在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下，应该允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整，这样做是完全符合党和国家惠农富农政策的。

其次，根据《决定》的精神，要使市场在土地资源配置中起决定性作用，也应该允许农村集体建设用地的结构根据工业化、城市化发展的需要，按照市场规律进行如下动态调整。

其一，随着大量农村人口向城市转移以及新村建设和旧村改造，农民自住性宅基地所占比例会逐步缩小，公共设施用地也会相应减少，应允许由此节省出来的建设用地调整为经营性建设用地，从而逐步扩大农村集体经营性建设用地进入市场的规模，以满足工业化和城市化对土地的有效需求。

其二，在新农村建设中，由于旧村改造和新村建设使农村居民原有的宅基地得以集约使用，由此节省出的大量宅基地应允许调整为经营性建设用地并与国有建设用地同地入市。

其三，即使是列入城市规划圈的农地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式变成国有建设用地，而应该允许农民集体所有的农地直接转变成经营性建设用地进入市场。

也就是说，随着国家公益性用地范围的确定以及相应的征地范围的缩小，应该根据工业化、城市化、信息化和农业现代化协调发展的需要适时调整农村集体建设用地结构，实现经营性建设用地动态管理，以构建起全国城乡统一的建设用地市场，使土地资源在全国范围内得到合理有效配置。

笔者认为，要做到城乡土地同地同权同价，可以将城乡土地都划分为公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了划拨的保障房用地，其他土地均可视为经营性建设用地；而农村非公益性用地中，除了农民自住房宅基地外，其他建设用地（包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地）均可视为经营性建设用地，而只要符合规划和用途管制（关键是在制定城乡统一规划和实行用途管制时，不要对集体土地所有制加以歧视），农村集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。按照这种划分标准，所谓城乡统一的建设用地市场，就是城乡统一的经营性建设用地市场，农村集体经营性建设用地（包括非自住性宅基地）应该与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价。

限制农村宅基地流转不是保护而是损害农民利益关于改革和完善农村宅基地制度，《决定》强调要赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

而目前这个土地制度改革试点方案只允许“进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”，这对于绝大多数已经拥有宅基地并只允许一户一宅的集体经济组织来说，宅基地的流转也就无法实现，至于宅基地使用权的抵押、担保、转让也就无法实行。对占农村集体建设用地七成以上的宅基地如此严格限制的“改革试点”，即使“成功”了，对于赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，增加农民财产性收入渠道意义有限；对于保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，推广价值不大；对于合理有效地整治大量存在的小产权房难以提供借鉴。

按照现行的土地管理法、城市房地产管理法、物权法、担保法以及国务院有关政策，农民的住房虽然是私有财产，农民拥有占有、使用、收益和处置的完整产权，但其宅基地所有权是集体的，不能出租和转让给集体成员之外的人使用，这实质上是限制了农民住房财产权抵押、担保和转让，从而堵塞了农民增加财产收入的渠道。

陈锡文认为：“宅基地不等于农民住房财产权。宅基地是我国的特有概念，简单来说就是‘自有的土地、自用的建筑’，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能建商业住房。农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。”（陈锡文：“不是所有农村土地都可以入市”，《人民日报》2013年12月5日）的确，农村宅基地属于集体所有，但既然同样属于国家所有的城市土地可以有偿转让给包括国内外私营企业以及城市居民在内的私人使用，为什么农村集体所有的宅基地不能有偿转让给集体所有制成员之外的人使用？

不仅如此，财产权是一种权利束（property rights），农民私有的住房是财产权，农民集体宅基地的使用权同样是农民住房财产权的组成部分，正如同城市国有的宅基地使用权是城市居民住房财产权的重要组成部分一样。（事实上，城市居民为住房支付的高额房价中，绝大部分是为使用国有宅基地支付的）从前后文来看，党的十八届三中全会《决定》中所说的“农民住房财产权”明显地包括了集体宅基地使用权。

农村目前现行一户一宅政策，且宅基地大都无偿使用。随着农民收入水平提高和人口向城市转移，宅基地的分配应在保证一户一宅的基础上，允许一户两宅，从而至少允许非自住性宅基地使用权担保、抵押和转让。要建立进城落户农民宅基地有偿退出机制，赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权，允许进城落户的农民用宅基地使用权换房（通过城乡建设用地增减挂钩），对于符合享受公租房条件的农民工，不能强迫无偿放弃原宅基地使用权。