“土改”试点：既要依法，更要深化

化解土地制度“依法改革”与“违法改革”的悖论

改革就是按照一种更理想更合理的目标模式对现存的体制制度和法律法规进行调整、修改、变革和完善。要改革阻碍生产力发展的生产关系和不适应经济基础的上层建筑，难免会触动现行的法律法规并与之发生矛盾，在一定意义上也可以说改革本身就是一种违法行为。而依法治国本身又要求我们要依法改革。如何破解这个“二律背反”呢？

笔者认为，所谓依法改革，并非是依照现行的具体法律法规进行改革，因为这些法律法规本身正是要通过改革加以完善、修改甚至废除的。依法改革，只能是指依照法律程序进行改革。最近，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定，就提供了一个依法改革的范例。

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）以及中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》），都对深化我国土地制度改革提出了基本原则和试点意见，如缩小土地征收范围，构建城乡统一的建设用地市场，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，等等。这些改革无疑是为了适应我国经济社会发展的新情况，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，有效地推动工业化、信息化、城市化和农业现代化协调发展，因而是完全必要的，也是非常迫切的。但这些改革明显的是与现行《土地管理法》和《城市房地产管理法》相关条款相冲突的。如果不突破现行《土地管理法》和《城市房地产管理法》的相关条款，上述任何改革都无法推进；而在现行《土地管理法》和《城市房地产管理法》没有作相应修改的前提下直接进行改革试点，又有违依法治国和依法改革的原则。为了既坚持依法改革的原则，又要在现行有关法律没有改变的前提下进行相关的改革试点，需要国务院向全国人大常委会申请授权在若干县市区域进行土地制度改革试点期间暂停执行《土地管理法》和《城市房地产管理法》相关法律条款。这样，当国务院的这一申请授权经全国人大常委会讨论通过，在试点地区和试点期间的改革才能推进。

当然，我国的《土地管理法》和《城市房地产管理法》只是下位法，其中有关限制农村集体建设用地使用权不得出让的规定、凡是列入城市规划圈的农村集体土地一律征收为国有建设用地，以及任何个人和单位搞建设必须申请使用国有建设用地的规定，其实都与宪法第十条“城市的土地属于国家所有”的规定有关，全国人大常委会固然可以授权国务院在相关试点区域和试点期间暂停执行《土地管理法》和《城市房地产管理法》的相关法律条款，但如果允许农村集体经营性建设用地进入市场，从而在城市规划圈内出现农村集体所有制土地，是否违反宪法呢？

看来，要贯彻落实党的十八届三中全会有关土地制度改革，特别是构建城乡统一的建设用地市场的决定，不仅涉及《土地管理法》和《城市房地产管理法》的修改，更重要的是涉及宪法相关条款的修改。正因为如此，笔者在2014年十二届二次全国人民代表大会上建议将宪法第十条“城市的土地属于国家所有”修改为“城市的土地属于国家和集体所有”，这样才能保证在不违反宪法的前提下允许农村集体建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。

那么，在宪法的相关条款由于各种原因尚不能修改而相关改革的试点又必须推进的情况下，是否也应该由全国人大常委会对宪法的相关条款作出解释，并对国务院改革试点给予相应的授权呢？这个问题还需要进一步研究，希望引起法学界和全国人大常委会的关注。