“土改”试点：既要依法，更要深化（3）

“三块地”的改革不能相互割裂

今之论者，常常把新土改的内容概括为“三块地”的改革（参见林远：“‘三块地’改革顶层设计呼之欲出 坚持不突破三条底线”，《经济参考报》2014年12月3日），并往往把它们分开来进行讨论。这次国务院选择的33个县（市区）土改试点，也正是按照“征地制度改革”“农村集体经营性建设用地入市”“农村宅基地制度改革”等三项内容加以分类的，似乎这三块地的改革可以分头进行，互不影响。实际上，这三块地的改革是相互联系的，不能割裂开来。

首先，如前所述，征地制度改革的核心是根据公益性征地原则，缩小征地范围。而一旦征地范围严格限定在公共利益需要的范围内，那就意味着非公共利益需要的农村集体土地必须直接进入城乡统一的建设用地市场。所以说，征地范围的缩小与农村集体土地入市范围的扩大是相辅相成、此消彼长的，二者实际上是同一个问题的两个方面。如果我们把农村集体土地入市仅限于建设用地，更进一步限于经营性建设用地，那就意味着对除此之外的农村其他土地，只要城市化和工业化需要占用，无论是否出于公共利益的需要，都必须征收为国有土地，这也就意味着征地制度改革不彻底或根本失败。

其次，如果一方面要构建城乡统一的建设用地市场，另一方面又将占农村集体建设用地高达70%的农村集体宅基地使用权的流转仅限于集体经济成员内部，而在农村集体成员绝大多数都已分得宅基地、国家政策又只允许农村一户一宅的情况下，这就基本上限制了农村宅基地的流转，从而也就使构建城乡统一的建设用地市场无法实现。

最后，即使是农业用地，只要符合规划和用途管制，只要不是公共利益的需要，也应该直接作为建设用地进入市场。从这个意义上说，土地制度改革应该是全方位的，不仅包括农村土地制度，也包括城市土地制度；不仅包括农村集体建设用地，也包括农业用地；不仅包括农村集体经营性建设用地，也包括宅基地和公共设施用地。所有这些土地制度的改革，都应该按照市场配置土地资源的统一原则进行顶层设计，配套进行。

《意见》指出，土地制度改革要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。显然，允许农村集体土地即使是耕地在符合规划和用途管制的前提下直接进入市场，并没有改变土地公有制性质；允许前述经过动态调整的农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市，并不会突破耕地红线；允许农村宅基地使用权在集体经济组织之外抵押、出租、转让，也并不会导致农民利益受损。只有将这些内容纳入土改试点方案，才能从根本上推进我国土地制度的改革和完善，使之达到《决定》和《意见》预期的目标。

城乡建设用地增减挂钩应在农村集体之间实现

近些年来，为了缓解城市建设用地的紧张状况，国土资源部在一些省市推行了城乡建设用地增减挂钩试点，基本做法是离城市偏远的农村将粗放使用或闲置的宅基地复垦为农地，然后将其建设用地指标平移到相关的城市，由政府将城市周边相应数量的农地征收为国有城市建设用地。

这种增减挂钩一方面缓解了城市建设用地的供求矛盾，另一方面也使偏远农村的农民在一定程度上分享了工业化和城市化的成果。但是，这种做法既不符合《宪法》有关公益性征地的原则（因为其中绝大部分被征土地并非用于公共利益的需要），也与党的十八届三中全会建立城乡统一的建设用地市场的精神相悖。

建议改变以往城乡建设用地增减挂钩的方式，按照中央城乡建设用地市场一体化的构想，允许农村集体建设用地指标在农民（集体）之间流转，具体说，就是允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城市周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。

评若干学者的“土改”主张

近年来，华生与周其仁、文贯中、盛洪、郑振源等学者围绕土地制度改革与城市化展开了激烈的争论。（华生的观点参见：《破解土地财政，改征地为分地》，《新京报》2014年11月18日；《土地制度改革的焦点分歧》〈上、中、下〉，华生2010新浪博客；《土地制度改革六大认识误区》，中国企业家网2013年11月8日；周其仁的观点参见：《周其仁批华生：“非法”帽子漫天飞》，经济观察网2014年05月23日；《周其仁再批华生》，中国改革论坛网2014年9月8日；盛洪的观点参见：《土地制度改革误区何在？》FT中文网2014年02月11日发布；文贯中的观点参见：《吾民无地》，东方出版社2014年版；《文贯中 华生 贺雪峰：2014年最精彩的土地改革激辩》，凤凰财经2014年12月29日；郑振源的观点参见：《应对土地利用实行负面清单制》，财新网 2014年12月19日）应该承认，这些学者在深化土地制度改革和积极推进城市化这个大方向上是一致的，分歧产生于具体的路径和方式。

关于市场是否在土地资源配置起决定性作用诸多学者认为，土地与劳动、资本并列为三大基本经济资源，党的十八届三中全会强调让市场在资源配置中起决定性作用，这里说的资源配置是全称判断，当然包括土地资源配置，也就是说，从逻辑上，承认市场在资源配置中起决定性作用，就意味着承认市场在土地资源配置中同样起决定性作用。

而华生则认为，土地不是完全市场化的商品，土地产权的界定，跟其他物品不同，土地开发权不属于土地所有者或使用者，土地的使用权是受限的，土地开发权是一种公权利，因此，土地资源配置不能由市场决定。华生的这种观点，和陈锡文等人的观点是一致的，但显然并不符合中共十八届三中全会全面深化改革的精神。

其实，不仅土地，任何生产要素及商品的使用都不可能不受任何限制，任何产权都不是绝对自由的，任何资源的市场配置都可能产生外部性，政府的作用是通过规划和用途管制校正市场配置资源的偏差，弥补市场的缺陷，而不是完全取代市场。

不仅如此，政府制定的规划和实施的管制本身也必须尊重市场规律，并根据市场的变化适时调整。

进一步说，华生与其他学者的分歧，本质上并不在于土地开发权是公权还是私权，而在于是否承认农民集体土地与城市国有土地具有平等的产权或开发权，也就是说，即使在符合城乡统一规划和用途管制的情况下，农村集体土地能否直接入市，能否进入房地产开发市场，小产权房是否合法化？华生的回答显然是否定的。

关于农村集体土地能否直接入市多数学者主张，根据宪法公共利益征地原则，对非公共利益需要的土地，应允许农村集体土地直接入市，一方面可以保证农民能够在更大程度上分享工业化城市化所带来的土地增值，另一方面可以增加城市建设用地的有效供给，遏制地价和房价的飙升。应该说，这种观点和党的十八届三中全会关于缩小征地范围、构建城乡统一建设用地市场的精神是一致的。

而华生是坚决反对农村集体土地直接入市的，一是认为这会导致城市周边或城中村农民“一夜暴富”，二是认为这会导致地方政府土地财政减少，从而影响城市公共服务和基础设施投入，这两种结果对进城务工的农民和偏远地区的农民都是不公平的。

首先，按照马克思的地租理论，土地所有权在经济上的实现就是地租。既然承认城市周边的土地是农民集体所有的，由于工业化和城市化所带来的城郊土地增值就应该归这些土地的主人即农民所有，至少要在很大程度上与农民共享。至于城郊农民与偏远地区农民之间的收入差别，需要通过国家的区域发展战略和财政转移支付来缩小，而不能用“杀富济贫”“抽肥补瘦”的方式来解决。

其次，农民工进城务工，给城市居民生活带来了极大的便利，为城市的发展与繁荣作出了巨大贡献，城市政府理应为他们提供均等的公共服务，允许他们平等地使用城市基础实施。由此产生的财政支出，不能主要依赖土地财政来弥补，更不能完全由城郊农民或城中村农民来负担。

最后，农村集体建设用地入市，并非只惠及城郊居民和城中村居民，完全可以通过城乡建设用地增减挂钩，使远离城市的农村居民也能分享到由于城市化所带来的土地增值。

至于华生所主张的用“分地”取代“土地财政”的方法，虽然就其强调政府不应该在农地转用中获取任何利益这一点来说有其积极意义，但明显带有浓厚的乌托邦计划经济色彩。因为，根据“规划”预定要变成城市建设用地、农地，到底按照什么样的比例把它在原居民保留地、公共设施用地、面向农民工的保障房用地以及普通商品房和工商业用地直接重新分割，如何做到财务平衡，在排除了市场配置土地资源的前提下，只能靠政府官员的主观意志和经验，这很难保证土地资源配置的效率和利益分配的公平。30年计划经济的实践已经充分说明了这一点。

关于是否应限制城市资本下乡随着农村大量青壮劳动力和有一定资本、知识、技能的人才进城务工创业，原家庭承包的农地通过流转逐渐向规模经营集中，而没有社会资本进入和国家特殊的支农惠农强农政策，单靠留下务农的“386199部队”，恐怕难以实现农业现代化。

华生认为，土地流转在地方政府的推动下，很多都是流转到下乡的工商资本企业手上，这不符合农村改革的方向，应限制资本下乡购地。

不能否认，流转到工商企业手中的农地，有相当一部分没有继续用于粮食生产，甚至变相地改变了农地用途，但政府完全可以采取有效措施限制农地的转用，而不能因噎废食从根本上禁止资本下乡。至于流转的农地是否用于粮食生产，从根本上取决于国家的粮食政策能否保证种粮的收益等于土地的机会成本，我们不应该也不可能再采取“既要马儿跑得好，又要马儿不吃草”的政策来保证国家的粮食安全了。

另外，只要农民的收入逐步提高，医疗、养老等基本社会保障能被覆盖，适度农地经营规模到底是采取家庭农场的方式还是现代企业的方式实现，农民是自主经营土地还是转让承包地经营权，是否在获得稳定的“地租”收入的同时还能获得打工“务农”的收入，似乎无关紧要，不必拘泥于一种思维定式。