法院如何更好履行行政审判监督职能

新修改的《行政诉讼法》在第1条立法目的中，明确将原《行政诉讼法》中“维护和监督行政机关依法行使职权”修改为“监督行政机关依法行使职权”。在对《行政诉讼法》做出的所有修改中，这是极其重要、极具宣示意义和提纲挈领作用的一点。

虽然行政诉讼的困境主要是由司法体制造成的，但原《行政诉讼法》中规定的“维护和监督行政机关依法行使职权”的立法目的无疑也在某种程度上起到了推助的作用。在以往的行政诉讼实践中，许多地方法院基于对这一立法目的的误读，对于行政诉讼功能的把握存在偏差，对行政机关以维护为主，以监督为辅，不敢甚至不愿判决行政机关败诉，存在选择性司法现象。对于人民群众而言，行政诉讼“三难”——立案难、审判难、执行难——问题突出。其实，行政行为本身就具有法律效力，在行政诉讼中原则上不停止执行，无须通过行政诉讼去刻意维护。相反，由于行政法律关系本身即具有不平等性，这就需要行政诉讼强化对行政机关的监督制约，以矫正原本不平等的法律关系在诉讼中的延伸所可能引发的一系列问题。只有这样才能有效保护人民群众的合法权益，这也是实质正义原则在行政诉讼中的贯彻和体现。

法治的核心在于政府权力要受到约束，尤其要接受司法审查。在某种意义上可以说，行政诉讼是法治的关键。行政审判工作开展得如何，就成为衡量一国、一地法治昌明与否的重要标准。行政诉讼作为我国司法权监督制约行政权的重要法律制度，行政行为合法性审查是其核心原则，监督行政机关依法行使职权是其核心功能。《行政诉讼法》对立法目的做出的上述修改，对于明确法院的职能定位，防止行政诉讼功能异化，纠正行政审判运行偏差，具有正本清源的重要意义。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。因此，人民法院应当依法履行行政审判的监督职能，独立、公正地行使审判权。鉴于以往的审判实践，应当着重具体做好以下几项工作。

正确处理判决和调解的关系。虽然原《行政诉讼法》规定，行政诉讼不适用调解，但在以往实践中，大量行政案件变相适用调解方式结案已经成为“公开的秘密”，“调解优先、调判结合”实际上已经成为行政审判工作的基本原则。以2012—2014年为例，全国一审行政案件撤诉率平均高达40.65%。应当指出，调解在实践中主要适用于行政行为存在违法或瑕疵的案件，其大量适用则在相当程度上说明法院的行政审判监督职能已经弱化。虽然解决纠纷是诉讼的基本功能，但纠纷解决方式并不限于更不等于调解。调解虽然能实质性地化解纠纷，但却只能个案性地解决，由于法律规则并未得到宣示，就不能给予人们明确的行为指引，只是纠纷的治标之策。相对于调解，通过依法判决，宣示法律规则，将会引导人们做出合乎法律规则的行为，增强人们行为的可预期性和社会关系的稳定性，从而在根本上减少行政争议。虽然新《行政诉讼法》已经明确规定调解作为行政争议例外性的纠纷解决方式，并将其适用范围严格限定于“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权”这三类案件，但鉴于在原先法律明确禁止适用调解时，调解都能“暗度陈仓”“大行其道”，而今为强化法院的行政审判监督职能，则应当严格遵循调解的法定适用范围，防止调解在实践中再次被扩大化适用。

强化审级监督和审判监督。在实践中，行政案件上诉率、申诉率畸高与上诉发改率、生效案件发改率畸低的现象同时并存。以2012—2014年为例，全国行政案件上诉率平均高达64.26%，而上诉发回重审率仅为2.16%，上诉改判率仅为3.54%；申诉率高达9.58%，而生效案件发回重审率仅为0.13%，生效案件改判率仅为0.22%。上述强烈反差折射出上级法院对下级法院监督纠错职能的不足。对此，应当加大审级监督和审判监督力度，对于符合发改条件的案件，应当一律发改。唯有如此，才能为下级法院抵抗来自外界的干扰和压力、依法独立公正行使审判权、监督行政机关依法行政创造良好的司法环境。此外，还须指出，在过去的实践中，行政诉讼案件请示过多，请示程序较为随意。案件请示是游离于法定程序之外的，法律适用问题应当通过审级监督和审判监督而不能在法定程序之外解决。因此，应当严格限制案件请示的范围，规范请示程序，并在时机成熟时最终取消案件请示制度。

规范司法与行政互动。在实践中，各地法院与行政机关纷纷建立了司法与行政良性互动机制，通常包括信息沟通与共享机制、工作交流机制以及案件协调机制等内容。然而，这一机制有时被用来以联席会议的方式研究协调个案处理。应当指出，这是有悖程序正义的，容易引发人民群众对司法公正的合理怀疑，无法保证人民群众在行政案件中感受到公平正义，有损司法权威和司法公信力。作为中立审判者，法院应当依法独立行使审判权，对于审判活动之外的互动应注意规范。鉴于以往的互动状况，有必要规制司法与行政的互动，杜绝法院与行政机关研究个案处理，只在推动普遍性法律问题的制度化解决上保留互动机制，充分利用司法建议纠正案件所反映出的行政执法上的普遍性问题，使司法与行政真正良性、规范化地互动起来。

防止领导干部干预行政审判。党的十八届四中全会明确提出，要建立领导干部干预司法问责制。《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》的出台，为依法独立行使行政审判权、营造良好的司法环境提供制度保障。应当指出，司法地方化和司法行政化是司法干预的两条主要管道，司法地方化又要通过司法行政化发挥作用。目前实行的行政化的问责制可能会影响问责的实效性，而在体制框架下，需要建立健全各项制度、机制，来配套落实干预司法问责制。首要且根本的就是要大力推进司法改革，逐渐去除司法地方化和行政化，营造法官个人就能依法排除干预的司法环境。其次，要按照司法规律落实司法责任制，建立科学的办案质量终身负责制和错案责任追究机制，激活法官内在自发的排斥干预的心理机制。再次，要完善干预司法的发现机制，取消案卷副卷，推行实质性司法公开，让干预司法的物质载体曝于阳光之下，接受全社会监督，倒逼司法公正。再一个，要建立独立的法官惩戒委员会，追究错案责任，既监督法官依法行使职权，又为其依法行使职权提供坚实的职业保障。最后，要厘清合法监督和违法干预的界限，并配合错案责任追究，实行干预司法倒查问责制，避免选择性问责。

总之，人民法院应当以新《行政诉讼法》实施为契机，切实纠正以往实践中存在的工作偏差，忠实履行法律赋予的监督行政机关依法行使职权的职能，努力让人民群众在每一个行政案件中都能感受到公平正义。