安树伟 首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授
编者按：人民城市理念是“人民至上”在城市建设中的集中体现。党的十八大以来，习近平总书记围绕城市工作发表一系列重要论述，明确了城市发展的价值观和方法论，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，以及建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题，为做好新时代城市工作提供了根本遵循。本文阐释了人民城市理念与城市治理的核心要义，并聚焦北京城市治理的历程与成就、重点任务与实践路径、能力要求与保障措施等方面，进行了系统论述。
一、深刻认识与准确把握人民城市理念与城市治理的核心要义
（一）什么是人民城市理念
人民城市理念是“人民至上”在城市建设中的集中体现。党的十八大以来，习近平总书记围绕城市工作发表一系列重要论述，明确了城市发展的价值观和方法论，深刻揭示了中国特色社会主义城市发展规律，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，以及建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题，为做好新时代城市工作提供了根本遵循。
2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”2024年11月，习近平总书记给上海市杨浦区“老杨树宣讲汇”全体同志回信强调：“希望你们继续讲好身边的生动故事，带动更多市民深入践行人民城市理念，积极参与城市建设和治理，共建和谐美丽城市，共创幸福美好生活。”
第一，坚持人民城市人民建。习近平总书记强调：“市民是城市建设、城市发展的主体。要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。在共建共享过程中，城市政府应该从‘划桨人’转变为‘掌舵人’，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。”
第二，坚持人民城市为人民。习近平总书记指出：“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。”这是党的奋斗目标和根本宗旨在城市工作中的体现。人民城市建设不是为了打造一个华而不实的漂亮新城，而在于满足人民群众对美好生活的向往，确保城市的各项功能和服务真正惠及人民，实现人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活。
第三，把“老百姓满意不满意”作为城市建设的评判标准。习近平总书记强调：“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。”这就要求城市建设必须把人作为重要标尺，让人民群众成为城市建设成效的评判者，让城市建设得到人民认可、经得起人民检验。
概括来讲，人民城市理念就是三句话：人民城市人民建，人民城市为人民，让老百姓满意。
（二）城市管理与城市治理的内涵
城市管理，是针对城市公共事务的管理活动，其基本使命是提供公共产品和公共服务，满足公共需求，提升城市竞争力。城市管理主要关注政府作为核心行动者，如何高效地执行政策、提供公共服务和优化资源配置。城市管理的主体通常是政府及其下属的行政部门，呈现出一种“自上而下”的层级结构，其核心目标是提高公共资源的使用效率，保障城市基础设施的正常运转，并实现既定的经济社会发展指标。
城市治理是探讨社会各种力量之间的权利均衡。与传统的城市管理相比，城市治理更强调发挥包括企业、社会团体乃至普通公民的作用。其对政府角色也给予重新定位，强调市民社会的参与，以“协调”作为解决问题的手段。城市治理的目标超越了单纯的效率，更加注重民主参与、社会公平、可持续发展和城市韧性等多元价值。
城市治理旨在通过协调应对那些任何单一主体都无法解决的复杂问题。从本质上说，城市治理是对各方利益的协调，通过减少各利益方的机会主义行为，实现城市公共利益最大化，从而最大限度地减少城市问题的发生。
因此，城市管理仅仅是城市治理这个宏大框架中由政府主导执行的那一部分。与传统的城市管理相比，城市治理的核心是构建一个能够共同制定规则、解决冲突并创造公共价值的协作框架。人民城市理念正是城市治理的灵魂。习近平总书记强调，“城市是人民的城市，人民城市为人民”，深刻揭示了现代城市治理的本质。也就是说，治理不是“管人民”，而是“为人民治理”“靠人民治理”，治理成果由人民共享。
（三）城市管理与城市治理的区别
1.主体与范围的差异：从“单一中心”到“多元协同”
城市管理的主体相对单一，主要是政府及其下属的行政机构。它是一种自上而下的、科层制的管理模式，企业、居民和社会组织通常处于被动接受管理和服务的地位。管理范围主要局限于政府职能范围内的公共事务。
城市治理的主体是多元的，包含政府、企业、居民、社会组织。在这种网络化结构中，权力被分散，各主体通过协商、合作、伙伴关系等方式共同参与决策和行动。治理范围超越了传统的政府职能，延伸到社会经济生活的各个方面。
2.职能与焦点的差异：从“操作执行”到“战略协调”
城市管理的职能聚焦于“执行”和“操作”，其核心任务是确保城市日常运作的顺畅和公共服务的有效供给。它的问题导向是解决具体、明确的操作性难题，例如交通拥堵、垃圾处理等。
城市治理的职能聚焦于“协调”和“引导”，其核心任务是构建一个能够容纳多方利益、化解冲突、凝聚共识的制度平台和决策机制。它旨在应对那些无法由单一部门或单一方法解决的“棘手问题”，如气候变化等。
3.理论目标与价值取向的差异：从“效率至上”到“综合价值”
城市管理的最终目标通常是追求公共服务的效率最大化和成本最小化，其价值取向深受经济和工程技术思维的影响。
城市治理的目标则更为综合和多元，它不仅追求经济效率，还同等重视社会公平、环境可持续性、政治民主和文化包容性。它强调通过协作治理实现更广泛的公共价值，而不仅仅是完成预设的管理任务。
从主体看，城市管理是政府单一主导的，城市治理是多元协同的，包括政府、企业、居民和社会组织；从职能看，城市管理是自上而下“控制-执行”，城市治理是上下互动“协调-互动”；从目标看，城市管理追求秩序与效率，城市治理追求公平与福祉；从运行机制看，城市管理主要依靠行政命令、法规处罚，城市治理主要依靠法治保障、经济激励、技术赋能和民主协商。
（四）城市管理与城市治理的联系
1.演进与发展的关系
从历史发展的脉络看，城市治理可以被视为城市管理在应对日益复杂的城市问题过程中的一种演进和升级。随着城市规模的扩大、社会结构的多样化以及环境问题的加剧，传统的城市管理模式逐渐显现其局限性。因此，吸纳更多社会力量、采用更灵活协商方式的治理模式应运而生，这是对城市管理模式的一种超越和发展。
2.包含与互补的关系
在实践中，城市治理框架包含了城市管理的职能。许多研究观点认为，城市管理是城市治理的一个子集或重要组成部分。有效的城市治理需要以高效的城市管理为基础。治理所形成的战略方向、政策共识和合作框架，最终需要通过具体的管理手段和操作流程来落地执行。没有坚实高效的管理执行能力，再好的治理理念也只是空中楼阁。缺乏治理思维的城市管理则容易陷入“头痛医头、脚痛医脚”的技术主义困境，无法从根本上解决复杂的系统性问题。
（五）城市治理现代化
城市治理现代化，意味着城市治理各方面能够有机衔接、联动集成、协同协调，需要科学完善的体制机制和健全有效的法规制度。要在科学把握城市治理面临的深层次矛盾和问题的基础上，进一步理顺城市治理体制，深化城市治理体制改革，破除制约城市治理科学化的体制机制弊端，为推进城市治理现代化提供坚实的制度支撑和保障。要让城市治理在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在运行管理上更加高效，实现更好发挥政府作用的同时，进一步释放市场和社会活力，不断拓展人民群众参与城市治理的途径和方式，充分调动社会力量参与城市治理的积极性、主动性、创造性，形成集中各方面力量解决城市治理难题的强大合力。
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