旅游警察，当好旅游市场“守夜人”（2）

解析云南全面设立“旅游警察”：不妨静观其效

海南省三亚市公安局旅游警察支队获准成立后，云南准备在全省范围内设立旅游警察的消息，再次引发人们对于旅游警察的关注。在获得叫好声的同时，也有人提出质疑，认为旅游警察并不能根治旅游乱象。

应该看到，时下旅游市场存在的低价团、黑导游、强迫购物、欺客宰客现象，背后的症结是多方面的，解决起来也是一项系统性工程，单凭一招一式不可能药到病除。不过，这并不意味着旅游警察的设立毫无意义。对于三亚、云南等旅游目的地来说，旅游纠纷相对较多，而常规的警察因为担负的职责范围宽泛，日常的警务工作已占据其绝大部分精力，难以专注于旅游业。“术业有专攻”，设立专门的旅游警察，可以更好地担当起维护旅游市场秩序和旅游治安环境的重任，集中精力根除游客反映集中、反映强烈的痼疾顽症。

与普通警察出警相比，旅游警察的优势是显而易见的。旅游警察通常会在各景区景点设立警务室，并配备流动警务车等，可以做到快速协调反应，及时处理涉旅事件；旅游警察大都具备一定的外语能力，便于和外国游客交流，为其提供必要的帮助。此外，旅游警察更重要的作用，还体现在打破部门隔阂、整合执法资源上。

一直以来，我国在旅游景区管理上，都存在着文物、园林等部门多头共管的情况。而作为一项涉及多行业、多领域、多群体的活动，旅游纠纷涉及的民事行为大多超出各传统部门的职责权限。旅游警察设立后，有望打破“九龙治水”困局，通过联合旅游、工商、交通等职能部门开展旅游联合执法，严厉打击破坏旅游市场秩序的违法犯罪案件。目前，世界上有不少国家和地区都已建立旅游警察，旅游警察的职责往往更宽泛些。比如，泰国等国家旅游警察已经具备了旅游行业执法的功能，有些类似我国工商行政执法人员所具备的职责，在有效处理旅游违规违法经营中发挥着巨大作用。

我国三亚旅游警察设立不到一个月，威力已经初步凸现出来。不同于各职门部门执法检查，旅游警察会针对涉旅案件提前进行侦查，搜集相关证据，在证据充分时果断出击，精确打击。三亚市旅游质量监督管理局局长张理勋举了个例子——以前，对于黑导游，最高处行政罚款1万元，但很多人都不交，旅游部门也很无奈。旅游警察成立后，以“使用、伪造假证”、“招摇撞骗”为由，对6名黑导游分别处以10至15日行政拘留处罚，起到有力的震慑作用。

在近年来旅游丑闻频出的背景下，云南省将加快组建云南省旅游警察总队、州市旅游警察支队，体现了当地完善旅游市场监管机制，全面整治旅游市场秩序的决心和魄力。对此，公众不能一上来就泼冷水，先入为主地质疑，应乐见有关部门的努力和尝试，给其留下探索的时间和空间，静观其效。与三亚相比，云南是在全省设立旅游警察，这个“试验田”更大，更有利于在实践中总结经验教训，为国内其他旅游城市提供参考借鉴。

旅游警察新成立 “人在囧途”或治理

旅游产业通过“游客搬运”以促进直接消费、产业发展和城镇化，为地区带来价值提升效应、品牌效应、生态效应、幸福价值效应，发展旅游业这一“没有烟囱的工业”已成为各地的共识。然而强制购物、动辄被“宰”、维权无门等现象屡禁不止让“人在旅途”变成了“人在囧途”，青岛大虾事件在网络上的持续发酵也正是欺客宰客现象普遍引发众怒的写照，整治旅游市场存在的顽症痼疾已迫在眉睫。此次云南省组建旅游警察总队和地州市旅游警察支队的举措旨在用壮士断腕的决心整顿旅游市场秩序、树立云南旅游良好形象，不失为一个良好的开端。

设立旅游警察是十分必要的。从游客来说，出门在外都抱着“多一事不如少一事”的心态，面对欺客宰客大多忍气吞声，而且也耗不起那个时间，最后只能在网上倒苦水，憋屈的慌。从执法者来说，派出所很难管，因为这类事件警察难以有证据将事件定性为诈骗或敲诈勒索；工商物价部门也棘手，虽有《价格违法行为举报处理规定》和《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》，取证调查费时，游客等不了。而当这样的尴尬局面通过网络曝光后，对当地的旅游业是一个巨大的打击，那些诚信的经营者也无辜受累。此次云南省的做法可以看出一个城市知耻近乎勇的决心和壮士断腕的努力，治理“人在囧途”可期。

设立旅游警察并不是我国首创，世界上有不少国家和地区如泰国、阿根廷、俄罗斯、埃及、夏威夷等都已建立旅游警察，他们会外语、着装醒目、在酒店和旅游景区随处可见，小到问路、物品遗失，大到被敲诈勒索，旅游警察都会马上介入解决，甚至还是当地的一道亮丽的风景线，使游客欣然前往。它山之石可以攻玉，借鉴其他旅游强国的经验是有益的探索和尝试。

“学我者生，似我者死”，旅游警察更要因地制宜。旅游警察如何协调与其他监管部门的工作衔接，权力边界如何厘清，如何克服其他部门取证困难的问题，涉及多行业、多领域、多群体如何执法，这都是在旅游警察制度落地时需要反复研讨论证的。

设立旅游警察只是第一步，而要真正整顿旅游乱象、促进旅游生态健康发展，还要迈出更多步。

设立旅游警察须防叠床架屋

专为治理旅游乱象而设立旅游警察，主要是因为旅游乱象涉及多项法律法规，既有民事的合同侵权纠纷，也有刑事行政等违法犯罪现象，甚至包括游客、旅行社、导游对执法行为不满引发的行政责任纠纷，这些乱象涉及工商、旅游、卫生、质检等多个执法部门甚至司法部门。正因为旅游乱象涉及的执法部门过多，导致游客维权成本过高，如何将分散的执法权统一，进一步提高旅游执法的效率就成为现实的需要。设立专业性的旅游警察就是为了将执法权统一行使，实现旅游纠纷以及旅游监管的一站式执法。尽管设立旅游警察的目的十分明确具体，但也应该坚持三项基本原则：

首先是要理顺法理。旅游警察成立之后，主要就要将分散的执法权进行集中，例如工商、卫生、旅游等执法部门的相关监督权以及执法处罚权都将由旅游警察队伍来行使，那么这些执法部门要依据行政许可法等法律规定，统一委托旅游警察队伍行使执法权。涉及旅游市场监管责任的执法部门将相关执法权移交给旅游警察队伍之后，就不能再去行使已经被移交的执法权，防止执法权的叠床架屋导致法理的混乱，而且移交执法权的部门应该建立常态化的指导机制，定期对旅游警察队伍进行监督指导，而不是移交之后就不管不问。

其次是不能闲置执法资源。新成立旅游警察队伍不能盲目增加公职人员数量，也不宜直接大量采购相关物资，而是要整合执法资源。旅游警察应该从相关执法部门抽调，只要基本素质符合警察职业标准即可，而且这些从相关执法部门抽调的旅游警察应具有丰富的执法经验以及扎实的法律功底，相关的执法物资也应该尽可能从相关执法部门调集。因为执法权移交之后的执法部门必然闲置一定的人力物力，所以不能将这些资源闲置，如果为解决旅游乱象设立旅游警察增加了财政负担，那么就不符合简政放权的改革方向。

最后，旅游警察要能设能撤。旅游警察能否终结旅游乱象要靠时间来检验，如果旅游警察设立之后，各类旅游乱象依然如故，旅客的旅游体验丝毫没有变化，那么就说明旅游警察的机制不适应旅游业的法治化进程。改革可以出现失误，但是要敢于承认失误并作出适当的调整，如果旅游警察设立之后难以实现既定的执法目标，那么就应该及时撤销，继续探索新的执法方式。

设立旅游警察要防止执法权力的叠床架屋，更要防止人财物资源的叠床架屋，同时综合治理旅游乱象不能毕其功于一役，政府统筹旅游业发展的综合责任、多元化矛盾纠纷化解机制、行政改革中的简政放权等也应该积极推进、大胆探索。总而言之，旅游业发展中的问题不能仅仅向法治求解。

【启示与思考】

作为一项涉及多行业、多领域、多群体的活动，旅游纠纷涉及的民事行为大多超出各传统部门的职责权限。十八届四中全会决定提出，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。实行“旅游警察”综合执法，就是一种有益尝试。

目前的行政、司法衔接机制，容易浪费时间和精力。比如，旅游部门对某违法经营者进行行政调查，调查了一个月，发现其涉嫌刑事犯罪，然后移交给公安部门。由于行政和刑事的调查程序不一样，公安部门需要重新进行调查，如此一来又浪费了一个月。而通过“旅游警察”综合执法，实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接，既可以节省行政成本，又能够提高执法效能。特别是，综合执法是行政处罚权的整合，而不是行政部门的整合，较好地解决了执法专业化问题

可见，成立“旅游警察”这种创新的真正意义在于，实行了执法资源和信息资源共享，在具体执法过程中，可以避免旅游部门不移送或公安部门不接案件的情况，实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接，避免以罚代刑、该刑处的罚款了事等各种不规范的执法行为，提高了执法效率和震慑力。笔者认为，“旅游警察”综合执法模式，不应止于云南、海南三亚等地的“自选动作”，应该成为在全国推进综合执法的可研样本。

在近年来旅游丑闻频出的背景下，云南省将加快组建云南省旅游警察总队、州市旅游警察支队，体现了当地完善旅游市场监管机制，全面整治旅游市场秩序的决心和魄力。对此，公众不能一上来就泼冷水，先入为主地质疑，应乐见有关部门的努力和尝试，给其留下探索的时间和空间，静观其效。与三亚相比，云南是在全省设立旅游警察，这个“试验田”更大，更有利于在实践中总结经验教训，为国内其他旅游城市提供参考借鉴。

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