深化财税体制改革（3）

三、建立规范的地方政府举债融资体制

我国地方政府性债务是多年形成的。它在促进地方经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。但近年来，随着地方政府融资规模的不断扩大，一些地方政府性债务出现了超越自身财力且责任不清晰、运作不规范等问题。根据国家审计署的审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。虽然这些政府性债务大多有相应的资产和收入作为偿债保障，且各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，但必须看到，由于近两年土地出让收入越来越少，使得越来越多的地方政府开始通过银行表外业务、财务公司、信托公司、基金公司甚至民间集资等“影子银行”渠道筹资。此类融资具有成本高、产品设计复杂、直接债权人分散、交易脱媒化等特点，风险隐蔽性较强。此外，此类债务的期限错配风险也更为突出。因此，为有效防范和化解地方财政风险，《建议》提出，建立规范的地方政府举债融资体制。

如何建立规范的地方政府举债融资体制？根据中央相关文件精神，应重点做好以下工作：一是赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省（区、市）政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的，由省（区、市）政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。地方政府举债采取政府债券方式。二是对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府举债不得突破批准的限额。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理；专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。三是严格限定政府举债程序和资金用途。地方政府在限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准，并遵循市场化原则。举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。四是建立债务风险预警及化解机制。财政部根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险，对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。五是建立考核问责机制。把政府性债务作为严格硬指标纳入政绩考核。省（区、市）政府要对本地区地方政府性债务负责任。