深化财税体制改革（2）

二、建立全面规范、公开透明预算制度

近年来，随着改革的不断深化，我国预算管理制度改革取得了积极进展。但总体上看，现行预算管理制度仍不能完全适应国家治理现代化的要求，需要继续深化改革，尽快建立全面规范、公开透明预算制度。

一要完善政府预算体系。在过去相当长时间内，为了扶持或加快某些领域的发展，我国对某些领域（如教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等领域）的财政支出实行了与财政收支增幅或生产总值挂钩的政策。应该说，支出挂钩政策为相关领域发展发挥了重要作用。但由于这些挂钩支出占了全国财政支出的相当大比重，使得财政支出结构有些固化、僵化，既增加了政府统筹安排财力的难度，又造成专项转移支付过多、资金投入重复低效。因此，应在继续把上述领域作为支出重点予以优先安排、确保有关事业持续健康发展的基础上，清理规范重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。为调动各方面积极性、推进基本公共服务均等化，政府的收支应全部纳入预算，实行全口径预算管理，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的收支范围和功能定位，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。同时完善转移支付制度，增加一般性转移支付规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。

二要实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。众所周知，目前我国政府预算实行的是年度预算，预算内容规定了一年的政府收支盘子，而预算审批的重点是年度收支平衡。这种安排客观上带有放大经济波动的作用。比如，当经济运行出现过热时，社会投资往往会较快增长，税收也会随之较快增加，一些财税部门完成年度收入任务后，就会搞藏税于民、该收不收，使得企业有更多资金用于扩大生产经营，造成经济“热上加热”。同样道理，在经济运行偏冷时，这种安排会造成经济“冷上加冷”。因此，必须建立跨年度预算平衡机制，把审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，把收入预算由约束性转为预期性，同时采取宏观预测、明确发展战略、强化预算上限和进行绩效评估等措施，优化财政资金配置，克服年度预算的局限性。2014年，根据党的十八届三中全会精神，国务院明确提出，要推行中期财政规划管理，即对未来三年重大财政收支情况要进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，要研究政策目标、运行机制和评价办法。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。

三要推动预算制度透明化。预算公开透明本质上是政府行为的透明，既是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。这项工作正在推进过程中。2014年，已有99个中央部门公开了部门预算，100个中央部门公开了本部门“三公”经费预算。应继续扩大预算公开范围，细化公开内容，除法定涉密信息外，所有使用财政资金的部门都要向社会公开本部门预算决算。应不断完善预算公开工作机制，强化对预算公开的监督检查，逐步实施全面规范的预算公开制度。