公共治理的困境与创新

20世纪90年代，为回应政府与市场的双重失灵，治理范式迅速兴起。它要求多元主体广泛地进行合作治理，不同维度的合作则催生了各种类型的治理网络。起初，库伊曼和罗茨等学者主要关注的是治理网络在应对公共事务时的效率，并未详尽地探讨它对民主的影响。不过，近年来他们却发现，治理网络在形成、运行与输出政策等阶段均可能有悖于民主价值的内在要求。为此，他们纷纷提出相应的化解之策。而国内学者虽然也使用“民主治理”和“治理民主”等，但很少探讨两者的内在张力与相互契合之处。因此，梳理清楚治理范式的内部转向，对治理的民主困境及其重建才能进行可行性探索。

治理网络的民主困境 

确定评判标准是探究治理与民主之间联系的基本前提。治理的理论预设、主体构成和运行机制决定了要借用参与民主和协商民主的知识资源去衡量民主程度。概括地讲，主张众人之事应由众人决议。就此而言，治理蕴含了巨大的民主潜能，要求以往仅仅只有机会选择决策者的主体直接参与政策制定。但潜能是否可以转化为现实，则主要取决于治理网络能否有效地克服自身存在的民主困境。大致说来，其困境主要有以下方面。

首先，尽管治理网络扩大了参与范围，但治理网络的包容性却有待提升。汉森等学者发现，治理网络存在严重的外部与内部双重排斥。就外部排斥而言，众多受政策影响的群体往往没有机会进入治理网络。他们既无法表达自身的诉求，更没有渠道参与政策制定。就内部排斥而言，治理网络的运行规则与议事程序总是不自觉地按照强势群体的价值观念和利益要求予以建构，而很少考虑政治参与能力和文化成员身份等因素的差异，因此，弱势群体对实际政策的影响力比较有限。

其次，虽然治理网络拓展了决策主体，不过网络内部的平等性却亟须提高。可以肯定的是，与以往主要由政治精英制定政策相比，普通公民可以直接参与决策的治理更符合原始民主的自治精神。对此，早期的治理理论家纷纷假定，在资源分散的情况下主体之间必然存在相互依赖关系。所以，更需要横向的赋权与合作，而不能简单地依靠纵向的权力与控制。但托费因和亨德里克等学者的案例研究却表明，主体之间即便存在依赖关系，但它们也是非对称的。所以，治理网络仍然由传统的精英，特别是经济精英主导。可见，尽管它强调网络成员的自主与独立，但还是无法摆脱社会经济资源占有不均衡等因素的束缚。就此而言，网络内部虽然不存在自上而下的官僚制结构，但支配性的权力却以更加隐匿的方式存在。

最后，治理网络虽然深化了人际信任，却仍然难以贯彻责任政治的原则。现代政治要求公共权力在服务于私人权利的基础上，适时回应公民的利益诉求。索伦森和埃斯马克等行政学家详尽地探讨了治理网络遭遇的问责难题。在代议民主制中，公民尚且可以借助选举这一媒介与权力行使者建立起明确的委托代理关系，并以此为据适时地追踪政治责任的落实情况。但在治理网络中，利益攸关的社会公众根本无法与网络成员确立委托代理关系。这样，落实政治责任也就不知从何说起。接踵而至的便是公众既无能力监督网络成员，也无渠道要求他们回应自身的需求。