复杂性条件下应急管理的战略升级

自上世纪60年代以来，管理实践的主要挑战来自于管理环境的复杂性，即管理环境的高度不确定性、动态变化性和广泛交互性，这就要求管理实践必须具备超强的适应能力。常态管理如此，应急管理更是如此。这也意味着，在上一起突发事件中行之有效的做法可能在下一起突发事件的应对中就会失效。因此，经验主义的策略调整难以从根本上提升应急管理的适应能力，应急管理需要战略升级。

在复杂性条件下，中国应急管理战略升级的方向之一就是在现行应急管理的基础上发展危机治理。2003年“非典”之后，虽然我们使用了“应急管理”“危机管理”等词汇，但从十余年的实践来看，我们只发展了应急管理，而忽视了危机治理。从理论上看，危机管理和应急管理是不同的，前者属于政治范畴，后者属于行政范畴。具体而言，应急管理是基于政府职能的，重在尽快控制事态，减少人员伤亡、财产损失和社会失序；而危机治理则是基于主体需求的，需要尊重各利益相关主体的关切，使各利益相关主体满意。可以这么说，应急管理的评价标准是客观指标导向的，体现为具体的数字，比如死亡人数、财产损失数量、失序时间等；危机治理的评价标准是主观感受导向的，体现为感知、满意度等。在风险社会中，突发事件最大的利益相关主体就是公众，而公众最为核心的关切就是安全感。如果安全治理不能增进公众的安全感知，甚至也不能缓解因突发事件而造成的公众的安全焦虑，危机治理就是缺失的。而且，由于应急管理和危机治理的目标差异，政府在应急管理上的努力并不能掩盖危机治理的缺失。

在2011年的甬温线动车事故中，铁路部门采取的策略都是以应急管理为目标导向的，饱受公众质疑的“就地掩埋车头”的方法虽然有助于尽快恢复通车，但没有调查清楚事故原因就恢复通车非但不能缓解、反而加剧了公众的安全焦虑。这显然无法令公众满意，也自然招致强烈批评。在2015年的天津滨海新区爆炸事故中，天津当地政府采取的策略也是以应急管理为目标导向的，虽然竭尽所能地减少人员伤亡、财产损失和社会失序，但对公众的安全焦虑和关切缺乏足够回应，几场新闻发布会的效果都不好，招致公众对应急管理的强烈质疑。

以上案例在一定程度上体现出危机治理的缺失。虽然应急管理也有关于新闻发布的规定，但由于应急管理本质上是客观指标导向的，这种功能定位注定了新闻发布只是应急策略的公开披露而已。在问责的强大压力下，新闻发布对死亡人数等客观评价指标的过度强调反而会给人一种逃避究责的印象。在上述案例中，也不是没有新闻发布，但新闻发布的效果都与公众期待相去甚远。这不是新闻发布策略本身可以解决的问题。

这主要是由于环境的复杂性所造成的。环境复杂性包括很多要素，其中之一便是公众期待。在上述案例中，相关部门采取的应急策略都是基于经验主义的策略，这些策略虽然在此前已经被实践证明是行之有效的，但由于公众的期待发生了变化，这些策略的失效也就是必然的了。这也注定了仅仅停留在策略层面的新闻发布并不能弥补危机治理的缺失。同时，更不能将危机治理简单等同于新闻发布，对危机治理需要有战略层面的设计。