聚焦“十三五”规划：将央地财政关系调整落到实处（3）

以“分税制”为凝聚共识的基础

央地财政关系的调整之所以相对滞后，其原因固然可从多方面归结，但最具标识意义的一条，显然在于围绕调整的具体操作方案尚未在中央和地方之间达成广泛共识。故而，突围央地财政关系调整的籓篱，应当由探求如何凝聚共识入手。

从历史上看，在1994年之前，中国的央地财政关系格局尽管几经变化，十分复杂，但总体上都是以“分钱制”为基础的。无论是早期的“总额分成”“收入分类分成”，还是后来的“大包干”，所“分”或所“包”的，实质都是“钱”——财政收入。只是在1994年之后，方才有了根本性的改变——由“分钱”转向“分税”。自此，方才有了中央税、地方税以及中央地方共享税等一系列新概念。也正是由于打下了“分税制”这一相对稳定的央地财政分配关系的基础，中央和地方两个积极性方才有了比翼鸟似的空前提升。因而，如果说中央和地方两个积极性比较有效的调动始自于1994年的分税制财政体制改革，那么，继续沿着分税制的道路走下去并使之趋于完善，而不是偏离这一方向甚至另辟新径，无疑是我们的当然选择。

不过，重要的问题在于，这里所说的分税制，系指改革之初所设定的本来意义的分税制，而非后来实际运行中走了样的分税制。

从1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中可以看到，改革之初所设定的分税制财政体制至少具有如下四层含义：“按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将各种税统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束”。显而易见，建立在上述本来意义基础上的央地财政关系，是契合有利于发挥中央和地方两个积极性的目标的。

令人遗憾的是，由于种种主客观因素的制约，后来的分税制实践并未将这一改革部署贯彻到底：中央和地方之间的事权和支出责任划分，始终未能明晰化、合理化；财权迟迟未能落实，作为分税制灵魂的“财权与事权相结合”原则被替换成“财力与事权相匹配”；税种划分范围变化，部分地方税甚至地方主体税种被转入中央地方共享税，本就有欠健全的地方税体系进一步弱化；转移支付制度的规划化进展迟缓，“跑部钱进”现象泛滥；地方财政收支管理权和收支平衡权长期“缺位”，分级财政管理在事实上带有了“打酱油财政”的性质，如此等等。

对照分析的结果表明，现行央地财政关系格局存在的所有矛盾和问题，其根子并非在于分税制本身，而在于对于分税制的执行不到位。或者说，问题出在分税制的“名”与“实”不相符上。这就意味着，由走了样的分税制回归本来意义的分税制，系最有利于调动中央和地方两个积极性的央地财政关系格局选择。

因此，当前我们面临的最重要任务，就是在分税制财政体制的旗帜下，将《方案》有关央地财政关系调整的顶层设计和总体规划具体化、精细化，接上地气，落到实处。这一结论的引申意义是，围绕央地财政关系调整的具体操作方案，理应取得地方政府的广泛认同和积极配合，在中央和地方的有效互动中最终形成。否则，即便勉强拿出了方案，也难以扎实推进。或者，即便勉强实施了，也难免再次走样。

（作者系中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）