这类行政行为其实“越位”了

在我国，80%的国家机关是行政机关，60%—80%的法律是行政机关起草的，80%的法律是靠行政机关实施的，这三个80%足以说明，依法行政的确如依法治国的“牛鼻子”。但是要抓住这个“牛鼻子”，应把“法无授权不得行”作为依法行政的一项基本要求，在实践中应着力解决以下问题。

行政行为的“上下越位”。即下级机关行使了上级机关的职权。例如， 根据《中华人民共和国土地管理法》的规定：乡级或县级以上人民政府才有权对土地权属争议作出相应处理决定，若涉及到单位之间的土地权属争议，只有县级以上人民政府才有权作出相应的处理决定。但是一些地方法院在审判实践中发现，大量存在着乡级人民政府代替县级人民政府作出处理决定，还有个别国土资源部门代替县政府作出处理决定的现象。据《人民法院报》报道：根据我国土地管理法的规定，非法占用集体土地的违法建筑，由县级以上人民政府土地行政管理部门查处。而某镇政府却不经上级同意就直接采取强拆措施，因而在行政诉讼中败诉。

行政行为的“左右越位”。即一个行政机关行使了另外一个行政机关的职权。例如，户口审批材料中经常会包含许多其他行政管理部门、公证部门出具的证明材料、公证文书或其他法律文书（如收养证、结婚证等），但由于其他部门在出具上述法律文书的前期审查中缺乏必要的调查程序及有效的调查手段，因此公安户口审批部门对上述材料确认的法律关系作进一步审查无可厚非，也是严格审批把关所必要的。但在实践中，审批部门一旦发现上述法律关系存疑或与客观事实不符，则直接以此为由，作出不予批准的户口审批决定，这意味着同时直接否定了其他行政管理部门或公证部门确认的法律关系，有超越审查范围，越权行政之嫌。

行政行为的“辖区越位”。即一个区域的行政机关行使了另外一个区域行政机关的职权。根据相关规定，除特殊情形外，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，这是地域管辖的基本原则。如果公安机关违反该原则，将会导致后续的具体行政行为不具有法律效力。例如在一个不服劳动教养诉讼案中，原告在诉讼期间提出其违法行为发生地在外省某市，并非本地公安机关管辖范围，该主张经法院实地调查予以确认。经了解，该案中办案单位为提高破案数字，将邻近外省市区划内实施赌博行为的当事人抓获，并虚构了其在本区域内实施违法行为的情节。

行政行为的“程序越位”。即行政机关在未取得法律许可前就作出行政行为，然后再去补办法律手续取得法律许可，俗称“先上车后买票”。据《法制日报》报道， 某地方政府在审批手续不完备的情况下就大量征用土地，而且陆续分13个批次才取得国有土地批复，至今仍有90公顷土地未取得审批手续，由此引发了一系列信访问题。这种“先上车后补票”的行为是明显违反相关法律和政策规定的。

解决上述问题，一方面，行政机关自身应修炼“内功”；另一方面，从世界经验来看，依法行政主要靠外部力量的倒逼。在我国，人大和司法机关、社会舆论（媒体）是督促依法行政的主要外部力量。其中，司法机关在行政诉讼中“立案难、审理难、执行难”还未得到较大改观；媒体对依法行政的监督带有区域、部门间“选择性监督”倾向。在这种情况下，要通过依法行政内部、外部力量的交互作用，特别是外部力量的倒逼作用，加快法治政府的建设。

（作者为上海文史馆馆长。欲了解更多相关内容，请参阅《学术界》）