井敏：如何确保国有企业有效参与PPP模式

PPP模式的第二个P是否包括国有控股企业，在我国一开始就存在争议，众说不一。基于中国的现实，一方面国有企业数量大，很多已经在基础设施和公用事业领域从事准公共品的生产和提供；另一方面，国有企业的资金也很雄厚，在一些需要较大资金投入的大型基础设施的建设和运营领域，国有企业有其天然优势，因此在我国探索和推进PPP模式的今天，完全将国有企业排除在外并不现实。但基于国有企业和政府之间的特殊关系，在将其引入PPP模式中时应该对其实施更严格的约束，而不能想当然地基于对国企的信任等闲视之，这样就很可能导致PPP模式的运行不畅，甚至失败。香港在建设广深港高速铁路香港段时出现的问题应该说已经给我们提了醒。

广深港高速铁路香港段是中国广深港高速铁路位于香港的部分，起于香港西九龙填海区西九龙总站，止于香港与深圳的边境，总长26公里。香港特区政府于2010年1月与香港铁路有限公司即港铁签订委托协议，这显然就是一个国有控股企业参与基础设施建设和运营的典型案例，因为香港政府是港铁的董事和最大股东，拥有港铁公司约76%的权益。然而，一向以高效、便捷、自我盈利能力强而广为大家称颂的港铁在此项目中却状况百出。

首先是2014年4月15日，港铁召开新闻发布会宣布，因恶劣天气影响，工程将延误至少9个月至2016年完工，造价也从650亿港元提升至715亿港元。一年之后，2015年6月30日，港铁又向香港特区政府提交了一份要求修订工程费用和工期的报告，其中工程预算总额提高至853亿港元，完工时间也将延迟至2018年第三季度。至此这条长度仅26公里的铁路线造价较工程最初预算高出了31.23%，平均每公里造价高达32.81亿港元（约合26.24亿元人民币），是其接驳的广深段平均每公里造价仅2亿元的十几倍、日本新干线的4倍、德国科隆法兰克福高铁的近12倍。从工期上看，京沪高铁每年建设400多公里，而此段香港高铁若按现在预计的完工日期计算每年建设进度仅3公里。该项目的不断延期和提高工程造价纵然有诸多客观因素，但最终还是激怒了媒体和公众并演化为公共事件。

这不能不引起我们的深思，一向以高效、盈利能力强著称的港铁在这个PPP项目中已经遭受重大挫折，又如何确保我们的国企在PPP模式中有效发挥作用呢？

更合理的风险分担。由于国有企业与政府之间的特殊关系，政府与国企之间的风险分担就必须有更合理的规定，否则很可能导致承建者国有企业不注重成本意识导致成本大幅攀升，而一旦形成高昂的建设成本，之后无论形式上由哪一方承担，最终都只能是纳税者也就是政府承担。所以，在国有企业作为PPP模式的其中一方时，要有更合理而刚性的风险分担协议。一般来说，项目的建设、运营风险应该由社会资本（在这里就是国有企业）承担，法律、政策调整风险应该由政府承担，自然灾害等不可抗力风险则由双方共同承担，这是比较合理的风险分担模式。实际上在此项目之前，香港所有铁路项目采用的都是这种风险分担模式，即由港铁或其他相关企业负责项目的融资、设计、建造和营运。

正是在这种较为合理的风险分担模式下，自1998年以来，港铁和九铁公司已经建成10项大型铁路工程，虽完工时间略有延误，但均未超出预算。港铁也由此得到了高效、便捷、自我盈利能力强的美誉。而此项目却采用了一种新的风险分担模式。在此模式下，政府支付项目的工程费用，并承担建造风险。港铁则受政府委托，负责管理项目的各个方面，包括铁路的设计、建造、测试和通车试行。该项目竣工并移交后，政府会邀请港铁公司根据另一份经营权协议，营运铁路服务，营运风险由双方共同承担。这种风险分担模式实际上就意味着，香港政府几乎是建设风险唯一的承担着，而承担建造责任的港铁却置身事外。因为，按照双方签订的协议，政府虽然有权就港铁违反协议或疏忽所导致的损失提出索赔，但上限却限定为港铁按协议收到的项目管理费及其他费用，而此项目的管理费仅45.9亿港元，也就是说无论港铁因违反协议或疏忽导致的损失多大，香港政府最多只能向其索赔45.9亿港元，而目前该项目已经超支203亿港元，这之间近160亿港元的缺口由谁来承担，已经成了公众关注的焦点。这种风险分担模式或许就是此项目在建设阶段就状况百出的最根本原因。