许耀桐：加强政府自身建设 深化行政体制改革

许耀桐 国家行政学院教授、博士生导师

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2016年政府工作报告全文将近2万字，分为三个部分。第一部分是2015年工作回顾；第二部分是“十三五”时期主要目标任务和重大举措；第三部分是2016年重点工作。三个部分都涉及政府自身建设和行政体制改革的问题。我们的经济要更好地发展，离不开政府自身建设和行政体制改革。梳理2016年政府工作报告，我从2015年政府自身建设和行政体制改革的进展、对政府自身建设和行政体制改革的分析评价、“十三五”期间政府自身建设和行政体制改革的工作重点三个问题，作出解读。

 一、2015年政府自身建设和行政体制改革的进展

（一）政府工作报告中关于2015年政府自身建设和行政体制改革进展的论述

2016年政府工作报告指出，通过“深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革。取消和下放311项行政审批事项，取消123项职业资格许可和认定事项，彻底终结了非行政许可审批。工商登记前置审批精简85%，全面实施三证合一、一照一码。加强事中事后监管，优化公共服务流程。群众和企业办事更加方便，全社会创业创新热情日益高涨。”

2016年政府工作报告还指出，“推动依法行政和治理方式创新。国务院提请全国人大常委会审议法律议案11件，制定修订行政法规8部。政务公开加快推进，推广电子政务和网上办事。建立重大政策落实督查问责机制，开展第三方评估。”

另外，2016年政府工作报告指出：“深入开展‘三严三实’专题教育，锲而不舍落实党中央八项规定精神，坚决纠‘四风’，严格执行国务院‘约法三章’。加强行政监察和审计监督。大力推进党风廉政建设和反腐败斗争，一批腐败分子受到惩处。”

（二）2015年政府自身建设和行政体制改革的八个重点工作

以上三段论述，总结起来就是肯定了2015年的政府自身建设和深化行政体制改革，认真地做了以下8件事：

第一，行政审批制度改革深入推进。行政审批制度改革是简政放权的主要抓手。简政放权是我国当前行政体制改革的重点。总得来看，2015年的行政体制改革向纵深发展，逐渐呈现出新的局面。其显著特点是继续推进政府的职能转变，实施了“四大结合”，即把简政放权与强化监管服务相结合、创新治理与法治政府建设相结合、体制改革与树立行政新风相结合、深化行政审批制度改革与其他体制改革相结合。行政体制改革的思路和举措可圈可点，产生了良好效果。特别在经济下行压力较大的形势下，政府希望通过简政放权进一步激发市场活力，简政放权的方式手段更为政府所倚重。

简政放权的主要途径是深化行政审批制度改革。通过行政审批制度改革促进政府职能归还市场、地方与社会，促成市场、地方与社会的发育和成长。党的十八大以来，本届政府在千头万绪的行政体制改革议程中，把行政审批制度改革作为主要的工作任务和改革的“当头炮”，表现得尤为亮眼。李克强总理上任伊始，就提出了要把全国仍有的1.8万多项行政审批事项——其中，中央层面有1700多项，地方层面有1.7万项——减少掉三分之一的改革任务。经过努力，在2014年年底时，中央层面上，先后取消和下放7批共632项行政审批等事项。目前，加上政府工作报告中提到的，2015年又取消和下放了311项行政审批事项，总共已达到了943项，超额完成了任务。现在，中央层面的1700多项，只剩下差不多800多项了。同时，2015年5月，国务院发布了《关于取消非行政许可审批事项的决定》的文件，将一些非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项，并明确表示今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。这就是2016年政府工作报告提到的“取消123项职业资格许可和认定事项，彻底终结了非行政许可审批。”今后，不会再有非行政许可审批了。

在经济下行的形势下，深化行政审批制度改革起到了给企业松绑、为创业提供便利、营造了公平竞争环境的重要作用。所有的行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。

第二，推进商事制度改革。主要是关于“三证合一”的改革，“三证合一”登记制度是指企业登记时依次申请，分别由工商行政管理部门核发工商营业执照、组织机构代码管理部门核发组织机构代码证、税务部门核发税务登记证，改为一次申请，合并核发一个营业执照的登记制度。各地按照国务院的总体部署，迅速加以落实。例如，四川省工商、编办、发改委、公安、国税等9部门联合行文推行“三证合一、一照一码”登记制度改革，要求各级登记机关实行“五统一”，即统一编码规则、统一源头赋码、统一登记表格、统一登记流程、统一档案管理，并由省工商局牵头负责“一照一码”登记制度改革工作，对全省统一社会信用代码的主体码段进行分配。这是政府工作报告提到的“工商登记前置审批精简85%，全面实施三证合一、一照一码。加强事中事后监管，优化公共服务流程。”

同时，推行从“先证后照”到“先照后证”的改革，有力推动了我国商事制度的整体变革。2015年10月，国务院出台了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》。12月，国务院常务会议决定深化开展证照分离试点，缓解市场主体办证难问题，在上海浦东率先实行。