许耀桐：加强政府自身建设 深化行政体制改革（4）

二、对政府自身建设和行政体制改革的分析、评价

2015年政府自身建设和行政体制改革取得了显著的进展和成绩，正如2016年政府工作报告所说，是“在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，全国各族人民以坚定的信心和非凡的勇气，攻坚克难，开拓进取”而取得的。当然，我们也还存在不足和问题，需要加以分析评价，并从中探讨原因，以便为今后的进一步改革提供借鉴。

（一）对政府自身建设和行政体制改革取得成绩的分析

一是2015 年的行政体制改革贯穿简政放权深化审批制度改革的主线，突出了调整政府与市场、社会关系的总基调，并着力强化政府自身建设。行政审批制度改革的范围之广、力度之大，充分显示了党中央、国务院非凡的改革勇气和责任担当，一系列举措直指要害，特别是对中介组织的清理，使行政审批改革更为深入。同时，2015 年注意到了以往放权后的薄弱环节，更加强化了监管和服务，力图实现放、管、服三者的协调。

二是注重强调改革创新与法治的关系，要求于法有据，运用法治思维和法治方式推动改革。这在推行权力清单和责任清单中表现得尤为明显。

三是注重发挥信息化的优势，不断挖掘信息化对政府管理的潜力。在经济下行压力的大背景下，信息化不仅是推动经济平衡发展的新引擎，也是政府管理的助推器。

四是改革出台的政策措施取得了显著效果。政府直接或间接的改革举措，产生了积极的社会效应。全国经济发展速度虽然放缓了，但结构在优化、动力在转变，政府的改革举措释放了大量市场潜能和社会活力。根据国家发改委主任徐绍史在2016年2月4日国务院新闻发布会上介绍，2015年，平均每天新登记企业达1.2万家。

（二）对政府自身建设和行政体制改革存在问题的分析

第一，政府职能转变方面。简政放权的背后实际上就是政府职能的调整问题。行政体制的运转是以职能为基础的，具体表现在机构编制上，什么样的岗位承担什么样的工作，要有相应的人财物来加以保障。从政府内部来看，上级向下级下放权力意味着本来应由上级承担的工作改由下级承担，但下级政府及相应部门的资源配置却没有跟上，现有的人力资源，无论从资质还是数量上无法应对这些新的职能。本届政府在机构改革方面设立了红线，就是编制总量不增加。这就意味着每一个地方只能自行进行内部机构调整，但编制调整又是牵一发而动全身的工作，涉及各个部门各条线上的调整，地方政府合理调整的范围、原则或依据等，一时还难以确定和跟上。

第二，行政审批制度改革方面。李克强总理强调，放权和监管要同时转动起来，政府改革才能顺利推进。2015年虽然政府在放权上举措不少，但市场、社会和地方各级却存在接不住、接不好的问题；监管虽然得到了强调，但也确实显得力不从心。事实上，管好可能比单纯下放难度更大，而其紧迫性也愈加突出。不少分析已经指出，在行政审批制度改革方面存在“含金量不高”“肠梗阻”“放需不匹配”“放责不放权”“放的系统性不足”“接不好”“放与管错位”等等，诸多问题。

第三，政府加强监管方面。政府对监管的认识和行动还较为滞后。世界上任何一个政府都需要发挥监管职能，其目的是维护公共利益。但具体监管什么、怎样监管，就在于对政府和社会的边界有一套明确的理论，既要维护社会权利，又要保护公共利益，在公私之间有法律界线。目前，在市场不太规范、法律不太健全的情况下，我国政府监管有过度的动机，监管方式方法也比较简单粗糙，监管的基础条件还未完全打牢。特别是国家对整个社会相关信息的掌握，还不是很齐全很完备。例如，基本的人口数据、财务信息、企业公司或社会组织的财产等，对政府有效监管起着极大的制约。此外，政府现行体制中存在的“五龙治水”、权责错位，有利则抢、有过则诿的情况，也使得监管打了折扣，缺乏了实效。

第四，建立清单制度方面。现在提出建立的几个清单制度中，权力清单最为重要。推行地方政府和政府部门权力清单制度，是推进简政放权、深化行政审批改革的重要一环，也是法治政府建设的重要内容。尽管不少地方已经公布了权力清单，但这一改革仍然存在一些问题。例如，各地制定权力清单的标准并不统一，权力清单和责任清单的性质不太明确。这些清单的实质要使政府权力运行法治化，但已经开列的地方都没有明确表明这些清单的性质，多以通知的文件形式提出，是否具备法律效力，政府和大众都心存疑惑。如果不具备法律效力，仅仅是对政府权力和责任的清理汇总，在具体的行政行为上就没有太多规范意义，清单编制和公布主体仅仅满足于完成政治任务的需要。又如，清单的编制和公布还不规范。编制过程中存在着一定程度的越权、违法现象。两办发布的关于制定权力清单的指导意见，需要一个更为具体的规范来落实，必须启动法律对清单的审查机制等。而具体到对权力事项的清理上，又面临着于法有据和地方自主创新涉及权力调整的关系问题。此外，权力清单标明权力事项的色彩比较深，对限权这一权力清单的底色反而突出不够，对行政执法权、审批权等的关注较多，而对行政中的立法权、决策权等关注不够。